Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы государственного и муниципального финансового контроля. Учебное пособие
.pdf
51
ТЕМА 3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1 Организационные основы осуществления
государственного и муниципального финансового
контроля в Российской Федерации
В современных условиях усиление интеграционных экономико-правовых процессов в мире обусловило создание целого
ряда профессиональных неправительственных организаций,
объединяющих высшие органы внешнего контроля, которые
призваны, в первую очередь, обмениваться опытом государственного финансового контроля, осуществлять координацию
межгосударственных усилий в борьбе с экономическими нарушениями и коррупцией в органах власти, отмыванием «грязных»
денег и незаконной легализацией денег, содействовать решению
не только социальных, но и экономических проблем и т. п.
Практически во всех организациях Россия принимает активное участие. Остановимся на характеристике целей, задач,
специфике деятельности наиболее влиятельных международных
организаций внешнего государственного финансового контроля.
Международная организация высших органов аудита
(сокр. ИНТОСАИ, англ. INTOSAI) — международная организация,
объединяющая высшие органы аудита в странах ООН.
ИНТОСАИ основана в 1953 году. Первоначально в неё входило 34 государства и, по состоянию на 2020 год, в её состав
входят 195 полных членов организации, включая Европейскую
палату аудиторов и 5 ассоциированных членов.
Члены ИНТОСАИ являются главными внешними ревизорами Организации Объединенных Наций. Генеральная Ассамблея
ООН назначает комиссию ревизоров ООН (3 члена, назначенных
на 6 лет) из числа представителей членов ИНТОСАИ.
ИНТОСАИ каждые три года проводит Международный конгресс высших органов аудита. Издает ежеквартальный международный журнал государственного аудита (англ.).
Счётная палата России стала членом ИНТОСАИ в 1995 году.
С сентября 2019 года Счетная Палата РФ на три года стала президентом ИНТОСАИ и возглавила вторую по величине международную организацию в мире.
Цели организации:
- оказывать взаимную поддержку ВОА;
- содействовать обмену идеями, знаниями и опытом;
52
- выступать в качестве признанного глобального обще-
ственного голоса ВОА в рамках международного сообщества;
- устанавливать стандарты для проверки государственного
сектора;
- содействовать надлежащему национальному управлению;
- поддерживать развитие потенциала ВОА, сотрудничество
и непрерывное усовершенствование эффективности.
Основной целью ИНТОСАИ является содействие обмену
идеями, знаниями и опытом между членами организации, Высшими органами аудита (ВОА) всех стран мира и другими международными организациями и заинтересованными сторонами
в области государственного аудита.
Проверенные временем принципы ИНТОСАИ всегда основывались на равенстве всех членов и добровольном участии в
ИНТОСАИ.
Деятельность и инициативы ИНТОСАИ сосредоточены
главным образом на укреплении и содействии созданию необходимых условий для независимых и эффективных ВОА, совместно с Организацией Объединенных Наций и специализированными организациями по 17 целям устойчивого развития (ЦУР), и
на повышении осведомленности в отношении важной роли ВОА
в мониторинге осуществления Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года.
Кроме того, большое внимание уделяется разработке, поддержанию и обновлению стандартов и руководящих принципов
аудита, а также содействию осуществлению инициатив по поддержке ВОА и регионов в целях создания, развития потенциала
и расширения возможностей.
На IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика
Перу) в 1977 году была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля.
Она является принципиально важной для всех высших органов финансового контроля - членов ИНТОСАИ, независимо от
региона, степени их развития и интеграции в систему управления или их внутренней организации.
Основной целью Лимской декларации является призыв к
проведению независимой (внешней) ревизии в государственном
секторе. Любое высшее аудиторское учреждение, которое не
может выполнить это требование, не соответствует этому базовому стандарту в соответствии с верховенством закона. Следовательно, верховенство права и демократия являются предпосылками подлинно независимого аудита государственного сектора и являются основами, на которых базируется Лимская де-
53
кларация. Принципы, содержащиеся в декларации, являются
вечными и составляют основные ценности для осуществления
общественного контроля как элемента управления.
В качестве главного принципа в организации финансового
контроля в Лимской декларации выделен принцип независимости.
Статья 5 Лимской декларации «Независимость высших
контрольных органов» предусматривает что:
1. Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том
случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций
и защищены от постороннего влияния.
2. Хотя государственные органы не могут быть абсолютно
независимы, так как они являются частью государства в целом,
высший контрольный орган должен иметь функциональную и
организационную независимость, необходимую для выполнения
возложенных на него задач.
3. Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.
В соответствии со статьей 6 Лимской декларации «Незави-
симость членов и сотрудников высшего контрольного органа»:
1. Независимость высшего контрольного органа неразрывно
связана с независимостью его членов. Членами считаются лица,
которые принимают решения за высший контрольный орган и
ответственны за эти решения перед третьей стороной, т.е. - это
члены руководящих коллегиальных органов или руководители
единоначально управляемых высших контрольных органов.
2. Независимость членов высшего контрольного органа
также должна быть гарантирована Конституцией. В частности,
процедура их отзыва, которая также должна определяться Конституцией, не должна наносить ущерб их независимости. Порядок назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа зависит от конституционной
структуры данной страны.
3. В отношении продвижения по службе ревизоры высшего
контрольного органа не могут быть подвержены влиянию проверяемых организаций не могут быть зависимы от таких организаций.
Наряду с ИНТОСАИ крупными организациями считаются
еще две международные организации высших контрольных ор-
54
ганов: Европейская организация высших контрольных органов
(ЕВРОСАИ) и Азиатская организация высших контрольных органов (АЗОСАИ).
ЕВРОСАИ была организована в 1990 г., в нее вошли представители 32 европейских государств. В Мадриде представители этих стран провели учредительную конференцию и приняли
Устав ЕВРОСАИ.
Согласно Уставу ЕВРОСАИ ставит перед собой следующие
задачи:
- способствовать углублению взаимопонимания и расширению профессиональной и технической кооперации между органами – членами ЕВРОСАИ и всеми остальными региональными
группами ИНТОСАИ путем обмена идеями и опытом в области
государственных финансов;
- поддерживать связи с национальными и международными органами, которые специализируются на изучении факторов, влияющих на контроль над государственными доходами и
расходами;
- постоянно информировать всех членов ЕВРОСАИ обо всех
изменениях в законодательстве каждого государства, связанных
с областью контроля, в организации и функционировании соответствующих органов;
- способствовать теоретическому и практическому изучению проблем и вопросов, связанных с контролем и смежными
дисциплинами;
- способствовать обмену технологиями и методами обучения, проведению семинаров и курсов повышения квалификации для сотрудников органов – членов ЕВРОСАИ и институтов –
членов ЕВРОСАИ;
- стимулировать создание центров, институтов и университетских кафедр, специализирующихся на тематике контроля
над государственными доходами и расходами.
Членами ЕВРОСАИ могут стать высшие контрольные органы европейских государств – членов ИНТОСАИ, а также высшие
контрольные органы Европейского сообщества. Органами ЕВРОСАИ являются: Конгресс, Совет управляющих, Секретариат.
Расходы, связанные с деятельностью ЕВРОСАИ, покрываются
следующим образом:
- за счет взносов всех членов, установленных в соответ-
ствии с нормами ООН;
- за счет субсидий, дарственных перечислений, произведенных национальными или международными организациями
и лицами;
- за счет средств, вырученных от продажи публикаций и
55
другой деятельности ЕВРОСАИ;
- других поступлений.
Официальными языками ЕВРОСАИ являются: английский,
испанский, немецкий, русский и французский. В настоящее
время в ЕВРОСАИ входит 51 член, в том числе и Российская Федерация.
Другая организация – АЗОСАИ образована в 1979 году. Задачами АЗОСАИ согласно Уставу являются:
- содействие сотрудничеству между ее членами посредством обмена идеями и опытом в области государственного финансового контроля;
- содействие повышению квалификации кадров государственных ревизоров;
- обмен опытом с другими организациями и институтами в
области государственного финансового контроля.
В состав АЗОСАИ входит: Ассамблея, Совет управляющих,
Секретариат, Ревизионный комитет. В настоящее время в АЗОСАИ входит 46 государств, в том числе Российская Федерация.
Наряду с перечисленными организациями в 1992 г. была
образована Европейская организация региональных органов
внешнего контроля государственных финансов (ЕВРОРАИ).
В соответствии с Уставом этой организации ее задачами
являются:
- содействие кооперации контрольных органов в обмене
знаниями и опытом;
- содействие проведению исследований в области государ-
ственного финансового контроля;
- содействие в обмене программами и организацией курсов
повышения квалификации;
- содействие внедрению унифицированных технологий
проведения контроля.
Членом ЕВРОРАИ может стать любой региональный орган
внешнего государственного финансового контроля. Например,
членом этой организации является Контрольно-счетная палата
Москвы. В качестве гостей на Генеральные ассамблеи и другие
мероприятия приглашаются члены Ассоциации контрольносчетных органов Российской Федерации.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль в
РФ осуществляется:
- законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного
самоуправления;
- специализированными органами государственного и муниципального финансового контроля, а также органами, кото-
56
рые, не являясь специализированными органами государственного и муниципального финансового контроля, выполняют
функции по осуществлению финансового контроля в соответствии полномочиями, установленными Бюджетным кодексом
РФ;
- главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджетов и
главными администраторами источников финансирования дефицитов бюджетов.
Схематично организационная структура государственного
и муниципального финансового контроля в РФ представлена на
рисунке 4.
Рисунок 4 - Организационная структура государственного и
муниципального финансового контроля в Российской
Федерации
Органы ГиМФК
По линии законодательной
власти
Счетная Палата
РФ
Контрольно-
счетные органы
субъектов РФ
Контрольно-
счетные органы
муниципальных
образований
По линии исполнительной
власти
Федеральное казначейство, главные
распорядители средств федерального бюджета, главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефи-
цита федерального бюджета
Финансовые и контрольные органы
субъектов РФ, распорядители
средств региональных бюджетов,
главные администраторы доходов
региональных бюджетов и главные
администраторы источников финансирования дефицитов регио-
нальных бюджетов
Финансовые органы муниципальных образований, распорядители
средств местных бюджетов, главные администраторы доходов местных бюджетов и главные администраторы источников финансирования дефицитов местных бюдже-
тов
Фед.
Рег.
Мун.
57
В системе государственного и муниципального финансового контроля логика разделения контроля на внутренний и внешний иная, и строится она на степени вовлеченности органов
государственной власти (органов местного самоуправления) в
реализацию этапов бюджетного процесса. Большинство из них
реализуется органами исполнительной власти (местными администрациями), поэтому и контроль, осуществляемый в системе
этих органов, представляет собой «взгляд изнутри» и называется
внутренним контролем.
Законодательные органы власти (представительные органы
местного самоуправления) выступают в качестве независимых
арбитров, дающих оценку проведенной исполнительной властью
работе по реализации этапов бюджетного процесса путем рассмотрения и утверждения их проектов бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Поэтому контроль, осуществляемый данными органами, называется внешним контролем.
Создаваемые в субъектах РФ контрольно-счетные органы,
как правило, называются контрольно-счетными или счетными
палатами.
В 2014 году был создан Совет контрольно-счетных органов
при Счетной палате Российской Федерации (далее – СКСО).
СКСО является совещательным органом, деятельность которого направлена на повышение качества контрольной и экспертно-аналитической деятельности и эффективности внешнего
государственного и муниципального финансового аудита (контроля).
Согласно Положению о СКСО основными задачами совещательного органа являются:
- выработка единых подходов к разработке соглашений о
сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации
и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации;
- обобщение и рассмотрение результатов оценки (анализа)
деятельности контрольно-счетных органов, подготовка рекомендаций по повышению ее эффективности, рассмотрение и
обобщение результатов анализа соблюдения контрольносчетными органами стандартов внешнего государственного и
муниципального аудита (контроля);
- выработка единых подходов к вопросам планирования и
проведения на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных и
параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и методическое сопровождение их организации;
- разработка предложений по совершенствованию методо-
58
логии и методического обеспечения контрольной и экспертноаналитической деятельности;
- рассмотрение предложений по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации и развитию
финансовой системы Российской Федерации, законодательства,
регулирующего вопросы осуществления внешнего государственного и муниципального финансового аудита (контроля);
- координация деятельности контрольно-счетных органов
путем оказания им организационной, правовой, информационной, методической помощи;
- обобщение и распространение передового отечественного
и зарубежного опыта организации и осуществления государственного и муниципального финансового аудита (контроля);
- содействие профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников контрольносчетных органов.
В состав СКСО входят:
- Председатель Счетной палаты Российской Федерации;
- заместитель Председателя Счетной палаты Российской
Федерации;
- председатели контрольно-счетных органов субъектов Рос-
сийской Федерации;
- директор Департамента международного и регионального
сотрудничества аппарата Счетной палаты Российской Федерации;
- ответственный секретарь Совета.
В целях обеспечения непрерывности своей деятельности,
подготовки и реализации принимаемых решений СКСО сформированы постоянно действующие рабочие органы – Президиум
и комиссии.
Федеральное казначейство относится к органам, которые,
не являясь специализированными органами государственного и
муниципального финансового контроля, тем не менее, играют
исключительно важную роль в его реализации.
3.2 Правовые основы осуществления государственного и
муниципального финансового контроля в Российской
Федерации
Правовое регулирование внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляется ст. 265
Бюджетного кодекса РФ. Она устанавливает виды государственного и муниципального финансового контроля, осуществляемые законодательными органами государственной власти
59
(представительными органами местного самоуправления).
Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего
государственного (муниципального) финансового контроля в
соответствии со ст. 268.1 являются:
- контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов,
обусловливающих публичные нормативные обязательства и
обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из
соответствующего бюджета;
- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием
нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных
средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;
- контроль в других сферах, установленных Федеральным
законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011
года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований».
Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии со ст. 269.2 являются:
- контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и
представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;
- контроль за соблюдением положений правовых актов,
обусловливающих публичные нормативные обязательства и
обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование
доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении
государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего
бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;
- контроль за соблюдением условий договоров (соглаше-
60
ний), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений)
о предоставлении средств из бюджета, а также условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;
- контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств,
предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об
исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности
предоставления средств из бюджета;
- контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Система правового регулирования деятельности контроль-
но-счетных органов в РФ представлена на рисунке 5.
Рисунок 5 - Система правового регулирования деятельности
контрольно-счетных органов в РФ
На федеральном уровне контроль по линии законодательных органов власти осуществляет Счетная палата РФ. Она является постоянно действующим органом государственного финан-
Счетная палата
РФ
1й уровень
регулирования
2й уровень
регулирования
3й уровень
регулирования
«О Счетной палате
Российской Федера-
ции»: Федеральный
закон от 11.01.1995
№4-ФЗ
Контрольно-счетные органы
субъектов РФ и муниципальных
образований
«Об общих принципах
организации и деятельности
контрольно-счетных органов
субъектов Российской Феде-
рации и муниципальных об-
разований»: Федеральный за-
кон от 7.02.2011 №6-ФЗ
Законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты
представительных органов муниципальных образова-
ний, регулирующие основы деятельности конкретных
контрольно-счетных органов
Бюджетный кодекс РФ
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]