Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы государственного и муниципального финансового контроля. Учебное пособие
.pdf
31
- сферу деятельности;
- принципы;
- процесс;
- метод (методику);
- технику и технологию;
- механизм;
- сбор и обработку исходных данных (информации) для
проведения контроля;
- результат;
- субъект, принимающий решение по результатам кон-
троля (это может быть и субъект контроля);
- принятие решения по результатам контроля.
Сходную точку зрения выражают С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин и В.А. Жуков и относят к элементам системы
государственного и муниципального финансового контроля:
- субъект контроля (кто контролирует);
- объект контроля (кого контролируют);
- предмет контроля (что контролируют);
- принципы контроля;
- метод контроля;
- механизм контроля;
- систему контроля.
Существуют также иные подходы к определению состава
элементов системы государственного и муниципального финансового контроля. Наиболее полным и обобщенным среди них является подход, предложенный В.В. Бурцевым, в рамках которого к элементам системы государственного и муниципального
финансового контроля отнесены:
- органы, осуществляющие в соответствии с финансовым
законодательством РФ государственный и муниципальный финансовый контроль;
- кадровая база и кадровое обеспечение функционирования органов финансового контроля;
- нормативная правовая база, устанавливающая: основы
функционирования и правила проведения контрольноревизионных мероприятий; правила ведения финансовохозяйственной деятельности бюджетополучателями;
- информационно-коммуникационная инфраструктура,
включающая в себя процедуры взаимодействия и передачи информации между органами государственного и муниципального
финансового контроля.
Данный перечень позволяет сделать вывод, что в него
включены не собственно элементы системы государственного и
муниципального финансового контроля, а, скорее, группы эле-
32
ментов, выделенные по определенному признаку. Такое обобщение является бесспорным преимуществом рассматриваемого
подхода, поскольку позволяет, не «утяжеляя» систему, охватить
ее целиком, во всем многообразии ее составных частей.
Еще одним его достоинством является включение таких
групп элементов, которые, как правило, не принимаются во
внимание другими авторами, но на практике являются исключительно важными. Речь в данном случае идет о кадровой базе и
кадровом обеспечении государственного и муниципального финансового контроля и об информационно-коммуникационной
инфраструктуре.
Включение кадровой базы и кадрового обеспечения в состав элементов системы государственного и муниципального
финансового контроля создает предпосылки для роста эффективности контроля за счет обеспечения и поддержания высокого
уровня квалификации сотрудников контрольных органов.
Что же касается информационно-коммуникационной инфраструктуры, то в условиях, когда один и тот же вид контроля
(в данном случае - финансовый контроль) в публично-правовом
образовании осуществляется сразу несколькими органами, ее
значение сложно переоценить.
Наличие процедур взаимодействия позволяет органам государственного и муниципального финансового контроля обмениваться информацией о планировании контрольной деятельности
и результатах контрольных мероприятий, обеспечивая, таким
образом, отсутствие дублирования проводимых проверок и
снижение «бремени контроля», падающего на потенциальных
проверяемых.
2.2 Принципы функционирования системы
государственного и муниципального финансового
контроля
Функционирование системы государственного и муниципального финансового контроля, как и любой иной системы,
должно осуществляться на базе соблюдения определенных
принципов. Так же, как и понятие системы государственного и
муниципального финансового контроля, перечень данных принципов не имеет правового закрепления. В настоящее время в РФ
его можно встретить лишь в одном документе, который, однако,
не имеет силы нормативного правового акта и используется
лишь частью органов государственного и муниципального финансового контроля - Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ.
33
Таким образом, перечень принципов функционирования
системы государственного и муниципального финансового контроля может варьироваться, однако, по мнению целого ряда авторов, в него должны включаться:
1. Принцип независимости, предполагающий, что орга-
ны государственного и муниципального финансового контроля
должны обладать:
- независимостью при осуществлении планирования контрольной деятельности (оно должно осуществляться, исходя из
установленных объективных параметров);
- независимостью в принятии решений по результатам контрольных мероприятий;
- функциональной независимостью, которая обеспечивается
четким правовым разграничением полномочий органов государственного и муниципального финансового контроля, а также
установлением исчерпывающих перечней прав и обязанностей
каждого из них;
- финансовой независимостью от юридических и физических лиц, чью деятельность они проверяют, а также от лиц, каким-либо образом связанных с последними. Финансовая независимость является одной из гарантий объективности выводов по
результатам контрольных мероприятий. Ее наличие обеспечивается ограничением источников финансирования органов государственного и муниципального финансового контроля средствами соответствующих бюджетов;
- материальной независимостью, означающей, что каждый
контрольный орган должен иметь материально-техническую базу, необходимую и достаточную для осуществления своей деятельности.
2. Принцип гласности - означающий, что любой заинтере-
сованный пользователь должен иметь свободный доступ к информации о результатах контрольной деятельности за исключением тех данных, которые составляют государственную, коммерческую или налоговую тайну.
3. Принцип законности, предполагающий, что деятель-
ность органов государственного и муниципального финансового
контроля и их должностных лиц должна осуществляться в строгом соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими финансовые правоотношения в РФ, и не нарушать конституционных прав проверяемых лиц.
4. Принцип объективности - означающий отсутствие
предвзятости или предрасположенности, а также каких-либо
особых мотивов в подходах к планированию и проведению контрольных мероприятий.
34
5. Принцип ответственности, в соответствии с которым
все участники правоотношений, возникающих в ходе проведения контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, должны нести ответственность за невыполнение или
ненадлежащее выполнение своих обязанностей.
6. Принцип сбалансированности, означающий, что субъ-
ект контроля должен обладать тем объемом прав и полномочий,
которые необходимы для реализации вмененных ему контрольных функций. С другой стороны, в соответствии с данным
принципом у субъекта контроля не должно быть таких прав и
полномочий, которым не были бы сопоставлены определенные
функции.
7. Принцип системности, предполагающий наличие си-
стемного подхода к организации государственного и муниципального финансового контроля.
Сходный перечень принципов содержится Декларации
принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая была принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Данный документ не имеет силы нормативного правового акта,
однако контрольно-счетные органы РФ в своей деятельности
ориентируются на его положения.
2.3 Органы государственного и муниципального
финансового контроля в Российской Федерации
Систему государственного финансового контроля составляют органы контроля главы государства (президента), парламентского, административного и независимого государственного контроля. Органы государственного финансового контроля
Российской Федерации представлены на рисунке 3.
Счетная палата РФ является постоянно действующим
высшим органом внешнего государственного аудита (контроля),
образуемым в порядке, установленном законодательством, и
подотчетным Федеральному Собранию.
Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою
деятельность самостоятельно.
Деятельность Счетной палаты регулируется ФЗ №4-ФЗ от
05.04.2013 г. «О счетной палате РФ».
На уровне субъектов РФ и муниципальных образований
действуют контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Их деятельность регламентирована федеральным законом №6-ФЗ от 07.02.2011 «Об общих принципах
35
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО».
В состав Счетной палаты входят:
- Председатель Счетной палаты, который назначается на
должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на шесть лет;
- Заместитель Председателя Счетной палаты, назначается
Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на
шесть лет.
- Аудиторы Счетной палаты – 12 человек, которые назна-
чаются Советом Федерации и Государственной Думой по шесть
аудиторов сроком на шесть лет.
- Аппарат Счетной палаты, который состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников.
Рисунок 3 - Органы государственного финансового контроля
Российской Федерации
Для рассмотрения вопросов планирования и организации
работы Счетной палаты, методологического и методического
обеспечения деятельности Счетной палаты, утверждения стандартов Счетной палаты, общих требований к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля), отчетов, иных документов по результатам контрольных и эксперт-
Органы государственного финансового контроля
Российской Федерации
Счетная
палата
РФ
Главное
контрольное
управление
Президента
РФ
Федеральная
служба по
финансовому
мониторингу
(Росфинмони-
торинг)
Федеральная
таможенная
служба
Централь-
ный банк РФ
(Банк России)
Министерство
финансов РФ
(Минфин
России)
Федеральная
служба по ре-
гулированию
алкогольного
рынка
Федеральная
налоговая
служба
Федеральное
казначейство
(Казначей-
ство России)
36
но-аналитических мероприятий, а также информационных со-
общений, направляемых Совету Федерации и Государственной
Думе, образуется Коллегия Счетной палаты.
Задачами Счетной палаты являются:
- организация и осуществление контроля за целевым и эф-
фективным использованием средств федерального бюджета,
бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- аудит реализуемости и результативности достижения
стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;
- определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе
для целей стратегического планирования в Российской Федерации;
- анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе
формирования, управления и распоряжения федеральными и
иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
- оценка эффективности предоставления налоговых и иных
льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам,
совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;
- определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета,
бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации;
- контроль за законностью и своевременностью движения
средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях
Российской Федерации;
- обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Формы проведения проверочных мероприятий Счетной па-
37
латы: предварительный контроль, текущий контроль и последующий контроль.
В рамках предварительного контроля (аудита) формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Счетная палата осуществляет:
- комплекс экспертно-аналитических и контрольных меро-
приятий;
- проверку и анализ обоснованности показателей проектов
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, наличия и состояния
нормативной методической базы их формирования;
- оценку проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, их
соответствия положениям посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов;
- оценку качества прогнозирования доходов федерального
бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации, использования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности
межбюджетных отношений.
Например, на веб-сайте www.ach.gov.ru Счетная палата РФ
ежегодно размещает Заключение на проект Закона «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период».
В рамках текущего (оперативного) контроля Счетная палата
ежеквартально представляет палатам Федерального Собрания
оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета,
в котором приводится анализ данных о доходах, расходах и об
источниках финансирования дефицита федерального бюджета.
Счетная палата в процессе исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации анализирует полноту и своевременность поступления доходов, включая межбюджетные трансферты бюджетам государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации, исполнение расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов
бюджетов в сравнении с утвержденными показателями федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.
В рамках последующего контроля Счетная палата осуществляет внешнюю проверку годовой бюджетной отчетности
главных администраторов средств федерального бюджета и
38
подготавливает заключения по каждому главному администратору средств федерального бюджета. Заключения по каждому
главному администратору средств федерального бюджета представляются в Государственную Думу и Совет Федерации.
Счетная палата осуществляет внешнюю проверку годового
отчета об исполнении федерального бюджета и подготавливает
заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. Заключение на годовой отчет об исполнении федерального
бюджета представляется в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляется в Правительство Российской Федерации.
Например, на веб-сайте www.ach.gov.ru Счетная палата РФ
ежегодно размещает Заключение Счетной палаты РФ на отчет об
исполнении федерального бюджета.
Информационная деятельность Счетной палаты осуществляется посредством направления палатам Федерального
Собрания отчетов о результатах контрольных и экспертноаналитических мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания бюллетеня Счетной палаты, представления Совету
Федерации и Государственной Думе ежегодного отчета о работе
Счетной палаты, утверждаемого Коллегией Счетной палаты и
подлежащего обязательному опубликованию.
Помимо рассмотренных видов деятельности Счетная палата организует свою работу по следующим направлениям:
1. Внешний государственный аудит (контроль) состояния
государственного внутреннего и внешнего долга РФ, долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед
Российской Федерацией, бюджетных кредитов;
2. Контроль за поступлением в федеральный бюджет от
распоряжения и управления федеральной собственностью;
3. Внешний государственный аудит (контроль) банковской
системы.
Осуществление контрольной и экспертно-аналитической
деятельности Счетной Палаты ограничивается пятью методами:
проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
Соответственно, Счетная Палата РФ не использует такие
методы финансового контроля, как надзор (который использует
ФНС) и санкционирование (который использует Федеральное
казначейство (ФК)).
Счетная палата проводит аудит бюджета, проверяет ведомства и госорганизации, мониторит реализацию национальных
целей, дает заключения на законопроекты, взаимодействует с
региональными КСО, обменивается мировым опытом аудита и
39
информирует общество о результатах своей работы. Это помогает достигать миссии ведомства и реализовывать стратегические
цели развития страны.
В соответствии с законодательством в план работы Счетной
палаты могут вноситься изменения, например, в связи с обращениями депутатов Государственной Думы, поручениями Президента и т.д. Исходя из этого, перечень проверок на сайте
Счетной палаты будет обновляться ежемесячно.
Счетная палата РФ проводит контрольные и эксперстноаналитические мероприятия.
Контрольное мероприятие - организационная форма
осуществления Счетной палатой контрольной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций
и полномочий Счетной палаты в сфере внешнего государственного аудита (контроля).
Предмет контрольного мероприятия определяется на этапе
формирования проекта плана работы Счетной палаты на очередной год (либо при корректировке плана в виде включения в
него новых мероприятий) и отражается, как правило, в наименовании контрольного мероприятия. Предмет контрольного мероприятия в ходе его проведения изменению не подлежит.
На подготовительном этапе контрольного мероприятия
осуществляется предварительное изучение, которое проводится
посредством сбора информации для получения знаний о предмете и объектах контрольного мероприятия в объеме, достаточном для подготовки программы и рабочего плана проведения
контрольного мероприятия. Также определяются:
- приемлемый уровень существенности информации –
оценивается путем определения пороговых значений или точки
отсчета, начиная с которых обнаруженные нарушения в отчетной информации объекта контрольного мероприятия способны
оказать существенное влияние на его финансовую отчетность, а
также повлиять на решения пользователей данной отчетности,
принятые на ее основе;
- области, наиболее значимые для проверки – выявляются
посредством специальных аналитических процедур, которые
состоят в определении, анализе и оценке соотношений финансово-экономических показателей деятельности объекта контрольного мероприятия;
- наличие и степень рисков – осуществляется посредством
выявления, факторов (действия или события), оказывающих
негативное влияние на формирование и использование государственных средств в проверяемой сфере или на финансовохозяйственную деятельность объекта контрольного мероприя-
40
тия, следствием чего могут быть нарушения и недостатки, в том
числе риски возникновения коррупционных проявлений в ходе
использования государственных средств;
- наличие и состояние внутреннего аудита (контроля) на
объекте контрольного мероприятия - заключается в
проведении, по возможности, предварительной оценки степени
эффективности его организации, по результатам которой
устанавливается, насколько можно доверять и использовать
результаты деятельности внутреннего контроля при
планировании объема и проведении контрольных процедур на
данном объекте.
В процессе предварительного изучения определяются цели
контрольного мероприятия, которые планируется достигнуть
по результатам его проведения. При этом, может быть выбрано
несколько целей, которые должны быть направлены на аспекты
предмета мероприятия или деятельности объектов, по
результатам предварительного изучения характеризующиеся
высокой степенью рисков.
Цели контрольного мероприятия должны определяться
таким образом, чтобы по его результатам можно было сделать
соответствующие им выводы и предложения (рекомендации).
Результатом проведения подготовительного этапа являются
программа и рабочий план проведения контрольного меро-
приятия.
Рабочий план содержит распределение конкретных заданий по выполнению программы проведения контрольного мероприятия между членами группы инспекторов и иных сотрудников с указанием содержания работ (процедур) и сроков их исполнения. Руководитель контрольного мероприятия подписывает рабочий план и доводит его под расписку до сведения всех
его участников.
Основной этап контрольного мероприятия состоит в
проведении контрольных действий непосредственно на объектах контрольного мероприятия, сборе и анализе фактических
данных и информации, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями и вопросами контрольного
мероприятия, содержащимися в программе его проведения.
При выявлении нарушений и недостатков следует определить их причины, ответственных должностных лиц и исполнителей, вид и размер ущерба, причиненного государству (при его
наличии).
Все доказательства и иные сведения, полученные в ходе
проведения контрольного мероприятия, соответствующим обра-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]