Человеческий фактор в государственном регулировании. Сборник трудов

АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

О.А. Паньшин

ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

Сборник трудов

Москва

2015

1

УДК 351.82:001.8:342, 65.011.7:351.82, 351.82(35.08):338.2

Паньшин О.А. Человеческий фактор в государственном регулировании. Сборник трудов. – М.: АСМС, 2015. – 84 с.

Всборнике «Человеческий фактор в государственном регулировании» объединены работы автора, связанные общей темой исследования сущности явлений внутри коррупционной системы.

Вработах «Протекционизм: элемент системы коррупционных практик или явление прогрессивное?» и «Протекционизм: продолжение исследования сущности с помощью системного и институционального подходов» автор ищет подход к критериям оценки воздействия протекционизма на общество

ипредлагает рассматривать протекционизм как систему, состоящую из подсистем и элементов.

Так, раскрыты отрицательные проявления протекционизма, определены риски, способные привести к значительному затруднению функционирования государства и общества, предложены подходы для выработки оценочных критериев воздействия протекционизма и его производных на функционирование государства и развитие общества.

Исследуя отрицательные проявления протекционизма, автор анализирует объект исследования с учетом влияния большого количества факторов, воздействующих на него, а также с точки зрения специфики человеческих отношений.

Вследующей работе с помощью исторического подхода исследуется проблема существования фаворитизма.

Проведя анализ возникновения и существования протекционизма и фаворитизма, автор полагает целесообразным проанализировать сегодняшнее определение коррупции в целях его возможной переработки.

Завершает представленный автором цикл исследований «Краткий анализ возможностей повышения эффективности государственной гражданской службы с использованием мотивационных инструментов». Работа посвящена основному фактору оценки работы государственной службы – ее эффективности.

Вэтой работе автор затрагивает многочисленные вопросы, связанные с исследуемой проблематикой: каковы критерии этой эффективности, как преодолеть ситуацию, связанную с неэффективной государственной службой,

исоздать работающие организационные структуры, как обеспечить результативность работы госаппарата и как создать систему мотивации государственных служащих.

Олег Алексеевич Паньшин – заместитель начальника Управления административной работы и внешних связей – начальник отдела кадрового обеспечения и противодействия коррупции Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии

© АСМС, 2015

2

ВВЕДЕНИЕ

В качестве темы для анализа выбран вопрос, впечатляющий как своей очевидной актуальностью для всех стран и всех систем управления, так и дающий обильную пищу для размышлений: какие меры должно принимать государство и общество, чтобы государственный механизм функционировал четко и слаженно?

Понятие «протекционизм» чаще всего встречается в научных работах, посвященных проблемам экономической теории и политики. Предварительный анализ существующей литературы показал, что, несмотря на наличие широкого круга современных исследований и публикаций, иные смыслы протекционизма оказались вне поля зрения отечественных исследователей.

Размышляя о протекционизме, очень важно удержаться от крайностей при оценке двух диаметрально противоположных точек зрения на его сущность. Одна точка зрения говорит нам о том, что протекционизм – это зло, а его проявления наносят ущерб авторитету и экономическим интересам государства. Другая утверждает, что протекционизм есть благо как для экономики, так и для общественной жизни. Истина, как всегда, где-то посредине. Несомненно только то, что налицо противоречие. Если кратко выразить суть этого противоречия, то она заключается в следующем: протекционизм – это хорошо или плохо? В связи с тем, что ответ на данный вопрос не лежит на поверхности, целью работы является поиск подхода к критериям оценки воздействия протекционизма на общество при безусловном признании автором наличия противоречий в его проявлениях, а также предложение способа по ограничению воздействия его отрицательных сторон.

5

1. ПРОТЕКЦИОНИЗМ И КОРРУПЦИЯ (отрицательные проявления)

Об угрозе протекционизма и его отрицательных последствиях для государства и общества постоянно говорят как государственные деятели, так и рядовые граждане. При анализе протекционизма как явления мы постоянно сталкиваемся с тем, что большинство исследований его проявлений имеют поверхностный характер, а результаты используются чаще всего лишь в качестве дополнительных аргументов для осуждения власти и ее отдельных представителей. Успешная борьба с этим явлением требует не только политической воли, но и глубокого понимания его сущности. Однако целостной оценки негативных последствий протекционизма, не говоря уже о математических моделях расчета ущерба для экономики (как, впрочем, и функционирования всей государственной машины), на сегодняшний день просто нет. Более того, само понятие «протекционизм» имеет несколько определений (только в словаре С.И. Ожегова ему дано два определения). По ходу работы мы рассмотрим разные его толкования, но в данной главе полагаю целесообразным исходить из второго варианта, изложенного в указанном словаре:

Протекционизм – подбор должностных лиц не по деловым качествам, а по знакомству, по протекции.

Протекция (протежирование) – покровительство в устройстве куда-нибудь, в продвижении по службе.

По словам французского поэта и философа П. Валери известного своими афоризмами, власть теряет все свое очарование, если ею не злоупотреблять. Тесная связь протекционизма и коррупции вытекает из определения коррупции, данного Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»:

Коррупция – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

6

Отсюда очевидно, что многие проявления протекционизма можно отнести к коррупционным практикам. В силу этого обстоятельства они действительно близки по смыслу и содержанию. Близки и по отрицательным последствиям для государства и общества. В обоих случаях имеет место незаконное использование властного ресурса, материальных и финансовых средств не только в целях личного, но и кланового, корпоративного интереса. Их объединяет секретность и конфиденциальность, одинаково отрицательные результаты, связанные с использованием нелегитимных методов управления, незаконного обогащения и получения незаслуженных привилегий. Однако юридические и моральные оценки коррупции и протекционизма бывают разные. Если коррупция в Российской Федерации давно получила юридическую квалификацию и ей объявлена настоящая война, то протекционизм пытается приобрести более благопристойный вид. Для этого используются прежде всего исторические и культурные традиции.

В один ряд с понятиями «протекционизм» и «протекция» (в интерпритации протекционизма как подбора людей по знакомству) вполне встраивается понятие «непотизм».

«Непотизм» (от лат. nepos, род. пад. Nepotis — внук… племянник), также кумовство – фаворитизм (например, при найме на работу), предоставляемый родственникам или друзьям, вне зависимости от профессиональных достоинств. В более узком смысле

– раздача римскими папами ради укрепления своей власти доходных должностей, высших церковных званий или земель близким родственникам. Наивысшего размаха непотизм достиг в эпоху Возрождения, когда папы римские превратились в итальянских князей и стремились приобрести для своего многочисленного потомства княжества и герцогства. Появились целые «папские» династии. Позднее появился термин «черная знать» – это потомки непотов, которые стали княжескими или герцогскими фамилиями, как, например, Бонкомпаньи, Боргезе, Барберини

имногие другие.

Всовременном мире эксперты также отмечают существование непотизма. В той или иной форме он свойственен подавляющему большинству стран. Высшие чиновники, как правило, не могут передать свою власть детям напрямую, однако они используют возможности для предоставления своим близким род-

7

ственникам руководящих должностей в крупных бизнесструктурах. В экономической науке непотизм очень часто оценивается как явление, находящееся на одном уровне с коррупцией, то есть способствующее возникновению кризисных ситуаций. Они порождаются такими факторами, как монополистическая структура экономики, неэффективное регулирование, гарантии конкретным банкам со стороны правительства.

Вместе с тем, у большинства народов, населяющих Россию, прочные семейные, родственные и корпоративные связи являются достоинством всякого порядочного человека и не всегда осуждаются общественным мнением. В связи с этим в общественном сознании отношение к непотизму неоднозначное: от убежденности, что каждый родитель должен помогать своему ребенку в меру своих возможностей, до жесткого неприятия непотизма как блата и кумовства и одной из форм коррупции. Однако протекционизм, как и непотизм, пронизывающие часто все уровни государственного аппарата, вовсе не так бескорыстны, как может показаться на первый взгляд. «Маленькие услуги» с использованием должностного положения, благотворительность за государственный счет превращаются в серьезную политическую, правовую, экономическую и моральную проблему. Развитие семейных, родственных, земляческих и корпоративных (друзья по школе, институту, прежнему месту работы, партии, общественной организации) связей, солидарность с этими общественными сетями автоматически ведут к увеличению незаконных действий. Не стоит говорить, что нас кто-то заставляет это делать, что коррупционеры приходят к нам домой, звонят на работу, рассылают e-mail с предложениями о возмездной помощи. Просто мы в силу особенности своего менталитета всегда отделяем народ от чинуш, и сваливаем вину на последних. Наши роли все время меняются: сегодня я принимаю подарки от благодарных вершителей, а завтра несу их в военкомат, чтобы моего сына не взяли в армию. Владелец любой частной компании или фирмы имеет юридическое и моральное право назначить своего фаворита, сына или зятя (непота) ее президентом, вовсе не обращая внимания на критерии профессионализма. Он рискует при этом только собственной прибылью и деловой репутацией. В специфических же условиях деятельности государственного аппарата риски возрастают, однако компенсируются за чужой счет. Постоянными спутниками протекционизма

8

являются низкая эффективность управления и снижение авторитета власти. Эксплуатация официального поста и «торговля влиянием» всегда имеют вполне прагматический интерес. Владение соответствующим политическим и административным ресурсом, способность решить проблему в обход формальных правил, расплата за определенные услуги государственными должностями увеличивают власть над людьми, порождают чувство взаимной обязанности. Обмен услугами рассматривается как вид инвестиций в будущее чиновника и политика, разновидность «спасательного круга», который обеспечивает их непотопляемость. C этим связан один известный «принцип вращающейся двери», т.е. вышел из одной половинки двери и вошел обратно через другую. Примерно так можно образно представить происходящий время от времени переход покидающих свои посты детей известных политиков в родственные сферы деятельности. Не менее интересно наблюдать за тем, как работает так называемый «эффект теплых тапочек». Объяснить его действие очень просто: папа (другой родственник) их «нагрел», а наследник вовремя их «примерил». Сейчас можно заглянуть в биографию почти любого высокопоставленного чиновника и увидеть, что его чадо уже сидит в большом и теплом кабинете. Как правило, особым спросом у детей «власть придержащих» пользуется работа в советах директоров крупных компаний, либо ведущих банков.

Самая большая опасность протекционизма (кумовства, клановости, семейственности, патронажа) заключается в том, что он может проявляться не только в быту, но и на стадии формулирования законов и нормативных актов (под конкретную деятельность министерства, ведомства, организации, а также чиновника, губернатора и т.д), на уровне обычных кадровых процедур и технологий. Неформальные отношения, которые произрастают на почве протекционизма, создают условия для укрепления коррупционного потенциала, стимулируют деятельность организованных преступных коррумпированных групп и организаций в борьбе за власть и влияние, являются составной частью их стратегии и тактики. Это препятствует нормальному функционированию системы управления, угрожает принципам правового государст-

и нравственные устои.

9

По мнению Ю.В. Кузовкова, особое место среди коррумпи-

рованных групп занимают коррумпированные олигархические группы. Коррумпированная олигархическая группа (КОГ) – это группа коррумпированных чиновников и политиков, объединившихся в целях захвата власти над государством или над одним из его отраслевых или территориальных органов управления. Нередко лидер КОГ имеет международных спонсоров, которые обеспечивают ему влияние и поддержку, в обмен на которые он выполняет их указания. Примером коррумпированной олигархической группы в истории можно считать правившее в России с февраля по октябрь 1917 года Временное правительство (или, во всяком случае, значительную часть его состава). Так, существует множество фактов, указывающих на прямой подкуп ключевых фигур Временного правительства П. Милюкова (лидер партии кадетов), А. Керенского (лидер партии эсеров) и еще некоторых его членов различными «группами влияния», в том числе иностранными разведками. Об этом же свидетельствует и деятельность Временного правительства, которая многими историками характеризуется как «вредительская», намеренно усиливавшая экономический хаос и инициировавшая развал всех государственных органов власти и управления.

Большинство людей, входящих в коррумпированную олигархическую группу, как правило, вовсе не являются чьими-то специально подготовленными агентами. Они подбираются по определенным принципам. Например, членство в тайной организации или принадлежность к национальному или сексуальному меньшинству, или наличие «компромата» на данное лицо – служат гарантией преданности члена группы. Как правило, конечной целью членов КОГ является захват власти в государстве или отрасли хозяйства страны посредством постепенного выдавливания или устранения всех государственных деятелей, не входящих в КОГ, или посредством государственного переворота. Большинство членов КОГ может не знать, что почти всегда их лидер или начальник имеет международных спонсоров, которые и обеспечивают ему влияние и поддержку. Взамен он выполняет указания последних и дает соответствующие приказы остальным членам КОГ. Самым «свежим», и потому наиболее понятным примером функционирования КОГ являются события на Украине в феврале – марте 2014 г.

10