Человеческий фактор в государственном регулировании. Сборник трудов

го регламента, проекта федерального закона или комплекса мер по изменению системы государственного регулирования этот подход неэффективен. Более того, именно он может стать источником (стимулом) коррупции. Представим, что необходимо разработать новую систему государственного регулирования. На эти цели выделяется определенное финансирование. Для чиновника любого уровня такой долгосрочный проект представляет собой головную боль. Для эффективного решения задачи необходимо найти исполнителей, организовать конкурс, чтобы именно они выиграли подряд, обеспечить согласование с другими регулирующими органами и правильно оформить освоение бюджетных средств. При этом надо еще не забыть про содержательную сторону выполняемых работ. А в это время сыплются новые поручения. Поэтому проще найти специалистов по написанию отчетности и закрытию карточки, подряд отдать по установившейся практике «своим» организациям. И головная боль снята. Две-три такие итерации, и сотрудник госаппарата убежден, что бюджетные средства предназначены для освоения и отчетности, а не для созидания нового.

Совершенно очевидно, что на повестку дня встает основополагающий управленческий вопрос: какие чиновники нужны? В ответ часто можно услышать перечисление расплывчатых позитивных характеристик: «Нужны продуктивные, душой болеющие за дело, интеллигентные и честолюбивые чиновники. Чтобы умели ладить с людьми. Чтобы правильно смотрели на вещи...». Это все равно что на вопрос о целях отвечать: «Хочу быть счастливым». Быть счастливым – это не цель, а только идея. На основополагающий вопрос есть рациональный ответ: «Современной России нужны хорошо образованные, ответственные и компетентные чиновники. Квалифицированные специалисты, которые способны решать задачи развития страны, открыто работают в интересах всего общества», – так говорил в одном из своих выступлений Председатель Правительства Российской Федерации

«пиара», политика развития, о которой сейчас очень модно говорить «на камеру», невозможна без научно обоснованных решений, ответственной и активной бюрократии. Экономика нуждает-

71

ся в высококвалифицированном и прозрачном регулировании, требующем от госслужащих творческого подхода и добросовестного отношения к делу, что предполагает резкое повышение требований к управленческим кадрам, введение жестких механизмов ответственности за достижение целевых показателей и соревновательности в достижении объективных результатов. Особой проблемой является сверхбюрократизация системы госрегулирования. Переходу на инновационный путь развития препятствуют непреодолимые административные барьеры, образовавшиеся на пути распространения новых технологий, основанные на непрофессиональном применении и произвольном толковании норм технического регулирования, экспортного и таможенного контроля. Чиновники зачастую ориентируются не на результат, а на минимизацию карьерных рисков и не склонны брать на себя ответственность за принятие решений, не мотивированы на решение сложных задач. А задачи эти весьма масштабны, требуют от госслужащих высокой квалификации, неординарности, обширных знаний и исключительных организаторских способностей.

Но где их взять? Существует неписаный закон: ты далеко не уйдешь, если тебе нужны только исключительные и неординарные люди. Они есть, но их очень мало, их практически невозможно удержать на госслужбе. Люди, приходящие на госслужбу, в большинстве своем вовсе не являются исключительными. Они не будут ни исключительно мотивированными, ни исключительно целеустремленными, ни исключительно взыскательными. Ни их умения, ни способности тоже не будут исключительными. Ни ум. Они не будут исключительными ни в каком смысле. А будут в лучшем случае обычными людьми. А неординарность, от которой так вдохновляются люди исключительные, не особо впечатляет людей обычных. От этой, на каждом углу превозносимой исключительности и неординарности, безусловно, есть своя польза, но считать ее какой-то могущественной силой, которая, если ее суметь грамотно направить, превратит обычных чиновников в звездную команду ответственных трудяг, – это нереализуемая греза. Предприимчивые ребята, которые мутят помпезные семинары об исключительности и неординарности, охотно торгуют такими фантазиями. И некоторые управленцы их посещают, потому что сотрясать воздух куда приятнее, чем, погружаясь по уши во всякие скучные мелочи, выстраивать и отлаживать

72

систему. На самом деле чиновниками работают обычные люди в условиях реального, а не виртуально-компьютерного мира.

Полагаю целесообразным привести цитату из статьи «Демократия и качество государства» Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Для качественного решения сложных задач государственного управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих. Потребуется внедрение системы оплаты труда государственных служащих, позволяющей гибко учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам. Без этого наивно рассчитывать на качественное улучшение корпуса чиновников».

2. МОТИВАЦИЯ КАК ОНА ЕСТЬ

Если цель бизнеса и коммерции – «делать деньги», а производства – производить много и качественно, то в чем же смысл государственной службы? Что стоит за фразой: «Я – государственный служащий»? – Движение по служебной лестнице? Социальные гарантии? Альтруизм? Патриотизм? Как мотивировать людей на добросовестную работу в государственных органах?

В настоящее время существует очень большое количество мотивационных теорий, в частности, это «Иерархия потребностей по Маслоу», Теория Клейтона Альдерфера, Модель Портера – Лоулера и др. Прелестью названных разработок, бесспорно, является то, что об их эффективности можно очень долго рассуждать на кафедрах высших учебных заведений. Общий недостаток всего лишь один: ни одна из них не снабжена механизмом входа в конкретную ситуацию. К тому же нет сведений об их целевом и практическом использовании в реальной жизни.

Чтобы чиновники стремились эффективно и качественно исполнять обязанности, они должны понимать, что если хорошо работать, то не нужно думать о поиске новой работы или о том, как обогатиться, обойдя закон. По информации, опубликованной 19 января 2015 г. в газете «Известия», зарплаты госслужащих через два года будут напрямую связаны с качеством их работы. Соответствующие поправки будут внесены до декабря 2017 г. в закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Действительно, в законопроекте прописана мотивацион-

73

ная составляющая. Изменения включают в себя внедрение системы эффективного контракта государственного служащего, который будет похож на трудовой договор, в нем будут прописаны критерии оценки эффективности и показатели, которых необходимо достичь чиновнику в рамках своих компетенций. При этом для каждого ведомства в зависимости от вида деятельности будет сформирован свой перечень показателей. Предполагается, что переход на новую систему вознаграждения не только повысит эффективность работы госслужащих, но и позволит сократить их количество.

Казалось бы, лед тронулся. Но крайне любопытно узнать, кто и как будет определять критерии оценки эффективности и на основании каких данных рассчитывать показатели, которых необходимо достичь чиновнику для определения размеров премий?

По мнению Билла Глейзера (США), консультанта по маркетингу розничного бизнеса, мотивация не имеет никакого смысла без замера ее результатов. Какие показатели нужно измерить, чтобы получить нужный результат, и каковы точно должны быть минимальные нормы по этим показателям? То есть, говоря о мотивации как о рабочем инструменте (подчеркиваю – рабочем!), а не о какой-то эфемерной субстанции, нужно отчетливо понимать, что измерять конкретно. Для этого необходимо ответить на четыре вопроса:

1.Этот показатель важен?

2.Его можно исчислить?

3.Поймут ли госслужащие такую статистику?

4.Отразят ли полученные цифры именно тот параметр, который нужен?

Кроме того, список показателей необходимо регулярно пересматривать в зависимости от конкретной темы, над которой работает госслужащий. И если чиновник качественно и вдумчиво выполнил поставленную задачу, а ответом на указанные выше четыре вопроса будет однозначное «да», успешного чиновника необходимо прилюдно (исключительно в хорошем смысле слова) «поймать» именно в момент его работы над документом. К чему это приведет? Правильно. Людям нравится, чтобы их ловили. Это льстит самолюбию. Они начинают работать эффективнее. Их ловят, и после этого они еще пуще стараются все делать как следует, потому что им нравится быть в центре внимания. И это зараз-

74

но. А надо добиться того, чтобы «заразились» все работники. Данный способ мотивации, безусловно, хорош, но не всегда. И вот почему. Среди госслужащих, конечно, встречаются альтруисты (или дети состоятельных родителей, пришедшие работать чиновниками для галочки в личном деле, которым не важен уровень денежного довольствия), но абсолютное, подавляющее большинство государственных служащих предпочитают материальные способы поощрения. Что бы там ни говорили многочисленные исследователи мотивационных процессов о «неисчерпаемых возможностях моральных способов мотивировать сотрудников на результативный труд», в большинстве своем подобные исследования, с точки зрения автора, по причине отсутствия какойлибо государственной идеологии, являются обычной демагогией. А что такое материальные способы мотивации? Это премии (бонусы), а говоря прямо, без жеманства, – деньги. Но здесь тоже далеко не все так просто. Некоторые почему-то считают, что бонус (премия) – это награда за «в целом хорошо сделанную работу». Однако логичнее и правильнее считать бонусом плату за чтото ценное и точно измеримое. Их можно применять, чтобы исправить неправильное поведение, стимулируя правильное, поощрить работника, получающего образование и повышающего компетенцию либо успешно выполняющего трудную или неприятную работу. Это не подарок и не обязанность. Это инструмент.

А как сегодня обстоят дела в области материальной мотивации госслужащих и есть ли здесь резервы? Однозначно, есть, даже невзирая на кризис, санкции и урезание фонда оплаты труда на 10 и более процентов в федеральных органах исполнительной власти. Причем эти резервы находятся на поверхности, видны невооруженным глазом каждому, подчеркиваю, каждому госслужащему, особенно низшего звена иерархии (т.е. именно «рабочим лошадкам» учреждений, на плечах которых как раз и лежит основная тяжесть черновой работы).

Во все времена уравниловка считалась явлением деструктивным и крайне опасным. А что происходит сегодня? Ситуация значительно хуже уравниловки. Поясняю. Распределение премий (ежемесячных, квартальных и т.д.) происходит по какому-то странному алгоритму. Суть его заключается в том, что если чиновник – заместитель министра, то премиальная сумма одна, руководитель департамента – другая, но ниже чем у замминистра,

75

начальник управления – третья, но ниже чем у руководителя департамента, и так далее и «со всеми остановками». При этом по- чему-то совершенно не берется в расчет то, что львиную долю работы над проектом, например нового технического регламента (или федерального закона), выполнили специалист-эксперт и ведущий специалист «25 отдела 10 управления 3 департамента». Роль руководителя департамента свелась лишь к труду по «начертанию» своей царственной подписи. Еще более странную картину можно наблюдать, когда, например, госучреждения находятся в одной трамвайной остановке друг от друга, а нередко и в одном административном здании, а чиновники в равных должностях, но разных госслужб получают «в разы» отличающиеся премиальные. Причем тайной это ни для кого не является. Иногда кажется, что некоторым госслужащим платят премии просто за появление на работе. Поэтому любые выплаты чиновникам должны быть прямо и тесно увязаны с их конкретным вкладом в результат. Конечно, кто-то возразит, что-де у руководителя большого ранга степень ответственности значительно выше, чем у «специалиста-эксперта и ведущего специалиста 25 отдела». Полностью согласен. Но у высокого руководителя выше должностной оклад и другие привилегии, а премия (бонус), повторю еще раз – это мотивационный инструмент!

Таким образом, у госслужащего сегодня существуют три варианта действий. Первый. При организации работы над серьѐзными долгосрочными проектами, если институт-партнер действительно желает получить результат, а не отписку, он, институт, мягко говоря, самостоятельно стимулирует чиновника. Да, такая практика, к сожалению, существует. Америки я этим не открыл. Все об этом знают, но не говорят. Кем в таком случае является чиновник? С точки зрения действующего законодательства – безусловно коррупционер. Но не стоит скоропалительно навешивать такой ярлык на толкового госслужащего (т.к. бестолковым серьѐзные проекты не поручат). Здесь не всѐ так однозначно. Причина проста: чиновник прекрасно осведомлѐн о существовании вышеописанного, официально существующего алгоритма выплаты премий, и ее размер не соответствует ожиданиям госслужащего, т.к. последний знает, какие средства выделены для освоения проекта. Если же разработчик, например новой системы регулирования, «забудет» о чиновнике, вряд ли последний будет скрупулѐз-

76

но и вдумчиво относиться к содержательной стороне выполняемых работ. В этом случае скорее всего будет иметь место второй вариант: госслужащий при таком методе мотивации воспользуется своим алгоритмом: сделал тяп-ляп – забыл – закрыл контрольную карточку.

Третий вариант. Чего греха таить, некоторые госслужащие прячут за фасадом деятельности – зачастую весьма бурной – отсутствие всяких результатов. Другие искренне не понимают разницы между деятельностью и ее плодами. На самом деле определить деятельность легко. Мы ее видим вокруг и сами ею заняты, можно сказать, каждую минуту и каждый день. Восемь часов в день (кроме выходных) куча народу занята деятельностью, носится туда-сюда, не создавая и не добиваясь ничего. Идут совещания. Перекладываются бумаги. Взметаются вихри пыли, но, когда она рассеивается, не видно никаких перемен. Определить плодотворность чуть труднее, поскольку тут нужна система отсчета. Результативность налицо, если то, что должно быть сделано, – сделано. Сделано то, что либо само по себе дало результат, либо отслеживаемо и измеримо. Например, устранено препятствие, мешающее чему-либо. Принято и выполнено решение. Самый простой признак результативности: действие описывается словами: выполнеНО, завершеНО, приняТО. Деятельность, напротив, состоит из занятий, не приносящих пользы, и более того – незавершѐнных занятий, которые приведут к неизвестно какому итогу и неизвестно когда. Деятельность – это когда проблему обдумывают и обсуждают, передают на рассмотрение комиссий и, в общем, бесконечно маринуют. А решение не принимается. Деятельность описывается словами: делаетСЯ, завершаетСЯ, принимаетСЯ. Третий вариант как раз и заключается в том, что чиновник сознательно путает результативность и деятельность. Иначе говоря, проблему надо «заболтать», а контрольную карточку закрыть очередным «перлом» бредятины и… головная боль снята.

Какой из сказанного можно сделать вывод? Простой. Настало время принятия решений. Нет, не жестких кадровых, их принято уже предостаточно. Речь идет о решениях на первый взгляд странных и не совсем ординарных. Но только на первый взгляд. К счастью, такие решения в нашей стране уже могут приниматься. Например, несмотря на жуткое противодействие, смогли же

77

депутаты Государственной думы принять закон об отмене пресловутого, набившего оскомину, «нулевого промилле», который позволил реально уменьшить беспредел, творимый сотрудниками ДПС при проверке водителей на алкоголь? И пусть сейчас одна из известных борцов с коррупцией (из фракции «Единая Россия»), приводя данные статистики, продолжает будоражить общество страшилками о последствиях его принятия, но закон действует. А что касается собственно статистики, то (если следовать той же логике) права на управление транспортными средствами в России вообще выдавать нельзя, а автошколы следует закрыть, т.к. согласно той же беспристрастной статистике, 70 % ДТП совершаются людьми, владеющими правами менее трех лет. Далее. В некоторых странах легализована проституция, и труженицы древнейшей профессии «вкалывают» совершенно официально и платят в казну налоги. Я не призываю легализовать проституцию. Логическая цепочка, по-моему, прослеживается: а если то, что сейчас имеет место быть при «мотивации чиновников со стороны», сделать законным? Т.е. разработать вполне легальную систему мотивации, зависящую от конкретного вклада каждого индивида, – раз, и от объемов средств, выделенных на освоение,

– два! Утопия? Нет. Но для этого надо признать, что такая проблема существует, а после признания начать поиски ее решения. А пока… если страус засунет голову в песок и перестанет видеть хищника, это не значит, что хищник не увидит страуса.

Из разговора Императора Николая I

сшефом жандармов А.Х. Бенкендорфом:

–«Каленым железом искоренить мздоимство!» – Николай I;

–«С кем останетесь, государь?» – А.Х. Бенкендорф.

3.ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРОБЛЕМ ДОЛГОСРОЧНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И МОТИВАЦИИ НА ГОССЛУЖБЕ

Впервой главе отмечалось, что чиновники зачастую ориентируются не на результат, а на минимизацию карьерных рисков

ине склонны брать на себя ответственность за принятие решений, особенно в долгосрочных проектах. По мнению независимого исследователя Андрея Лебедева, сейчас человек по профессии «Чиновник» является самым краткосрочным инвестором в эко-

78

номику и самым краткосрочным управленцем экономикой из всех возможных, его горизонт – 4 года до следующих выборов и прихода новой команды. Даже эти 4 года стали для чиновника недоступной роскошью – практически в любое время, в любой момент сверху может быть назначен другой министр, губернатор или мэр, который на следующий день заморозит все проекты предшественника и его верных чиновников, причем на любой стадии готовности! А экономика требует от инвестора, как женщина от мужчины, долговременных планов и вложений. Сейчас же государство в лице чиновника – инвестор краткосрочный, что элементарно следует из Конституции.

В отсутствие долгосрочного планирования не работают, становятся виртуальными, фейковыми основополагающие для любой экономики рынки – рынок земли, денег и рынок труда. Все ключевые рыночные цены принимают гипотетический характер. Представления о цене у продавцов и покупателей, по зарплате у работников и работодателей расходятся в разы. Начинается кризис доверия участников рынка, экономика замирает в стагнации. Ценовые ориентиры пытается восстановить государство через госинвестиции, госзаказы, госзакупки, госкомпании. В итоге цены на все большее количество товаров, ресурсов, услуг становятся фактически монопольными. Невозможность долгосрочного планирования и соответственно долгосрочного кредитования делает невозможным установить реальную цену на многие ключевые и определяющие экономическое развитие товары, например, на квадратный метр жилой, торговой, офисной площади и т.д. Споры экспертного сообщества крутятся в основном вокруг вопроса «Во что вкладывать деньги – в инфраструктуру, в дороги,

вкоммуникации, в строительство жилья, в высокие технологии,

винновации, науку, образование», и т.д. и т.п.? При этом не обсуждается субъект инвестиций. По умолчанию в качестве инвестора принимается некто, который до окончания кризиса добровольно и гордо берет на себя роль спасателя отечественной экономики. Но для реализации долгосрочного проекта намного важнее не объект, а субъект экономики, то есть источник инвестиций

вэкономическое развитие, инвестиций в будущее. Субъект экономического развития, качественных и количественных изменений в экономике – это инвестор, который задает правила игры не только на сегодня, но и на много лет вперед. В современном мире

79

известны два субъекта экономического развития – это Бизнес и Государство, а более конкретно, персонифицированно – это Предприниматель и Чиновник. При этом, каким бы крупным ни был бизнес, основной его целью является извлечение прибыли. Социальная ответственность, экологическая направленность – для бизнеса все это красивое прикрытие «от лукавого» в целях расширения доступа к ресурсам и борьбы с конкурентами. В идеале крупными инфраструктурными проектами в стране должно заниматься государство, т.к., например, окупаемость МКАДа, моста через Керченский пролив, Олимпиады в Сочи, госпрограмм развития промышленности – это что-то иллюзорное. Но вокруг этих проектов появляются другие бизнесы, в том числе малые и средние, которые просто необходимы для создания среднего класса. «Считаю, что за пять ближайших лет у нас есть все возможности обеспечить значительный рост доли малого

исреднего бизнеса в экономике. Такая задача для всех уровней власти является одной из ключевых, поэтому и в правительстве,

ив субъектах, хотелось бы подчеркнуть особо… должны быть назначены конкретные люди, персонально отвечающие за решение этой проблемы… Начинать свой бизнес должно быть легко, а рисковать и ошибаться – не страшно. Не нужно будет тратить время и силы на сбор справок, достаточно купить патент и приступить к работе», – из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Госсовета 7 апреля 2015 г.

Не в бровь, а в глаз! А что же чиновник, сроки пребывания на посту которого ограничены либо капризной волей начальника, либо законом? Вряд ли эти слова Президента России будут претворены в жизнь, если сегодня не задуматься о реальной, а не псевдомотивации госслужащего, создании предпосылок для возникновения у него желания и потребности целиком и вдумчиво погрузиться в долгосрочный проект. А пока… пока госслужащий, мягко говоря, не горит желанием ввязываться в долгосрочное планирование и развитие, и целью своей зачастую видит лишь использование служебного положения в личных и корыстных целях.

Для человека жизнь и соответственно время жизни – высшая ценность. Но есть еще более высокая ценность – это жизнь человеческой цивилизации. Именно в глобальных кризисных ситуациях проверяется, кто в экономике главный инвестор, управле-

80