Финансовый менеджмент государственных программ. Учебное пособие

доктор экономических наук, доцент С.Е. Ларина

Быстряков, А.Я.

Б95 Финансовый менеджмент государственных программ

[Текст] : учеб. пособие / А.Я. Быстряков, У.И. Алиев, Д.П. Карпова, Ф.Н. Ахмедов. – М. : РУДН, 2013. – 76 с.

ISBN 978-5-209-04363-8

В учебном пособии раскрываются особенности финансового менеджмента в сфере государственного управления, сущность государственных программ и их роль в осуществлении стратегического планирования бюджетных расходов. Особое внимание уделяется проблемам оценки эффективности использования бюджетных средств на современном этапе реформирования системы управления общественными финансами. Рассмотрены вопросы повышения качества финансового менеджмента государственных программ в условиях перехода к «программному» бюджету.

Предназначено для студентов магистратуры направления «Экономика».

©Быстряков А.Я., Алиев У.И., Карпова Д.П., Ахмедов Ф.Н., 2013

©Российский университет дружбы народов, Издательство, 2013

2

ВВЕДЕНИЕ

Финансовая система России продолжает восстанавливаться после международного финансового кризиса. В 2011 году существенно вырос объем бюджетных доходов, чему способствовали рост ставок социальных взносов, увеличение природной ренты в газовом секторе, повышение ставок акцизов на алкоголь и табак. Однако, несмотря на ряд этих и других дополнительных мер, направленных на дальнейшее увеличение доходов бюджетной системы, в настоящее время в системе государственных финансов сохраняется напряженная ситуация. Впрочем, она типична и для многих других стран. И печальный опыт последних лет показывает, что ухудшение экономической ситуации в группе ведущих стран влечет за собой дестабилизацию глобальных финансовых и сырьевых рынков, мировой торговли и в конечном счете сказывается на положении во всех странах.

Приоритетной задачей экономической политики посткризисного периода во всем мире явилось восстановление макроэкономической безопасности и оздоровление государственных финансов. Для этого правительствами большинства стран был взят курс на переход от политики стимулирования к политике консолидации бюджетных ресурсов. Были приняты решения о расширении налоговых баз (Германия, Италия), замораживании зарплат в бюджетном секторе (Италия, Испания), пенсионной реформе (Франция, Испания), сокращении расходов и повышении ставок НДС (Испания, Великобритания). В некоторых странах источником дополнитель-

4

ных доходов стали налоги на доходы в финансовой сфере. Таким образом, в условиях неопределенности и повышенных рисков залогом макроэкономического здоровья стала ответственная бюджетная политика.

Россия с 2010 года начала постепенно возвращаться от чрезвычайных расходов кризисного периода к нормальной бюджетной политике, обеспечивающей долгосрочную устойчивость. Следующий шаг был сделан в 2011 году, когда восстановление макроэкономической сбалансированности вышло на первый план. При бюджетном планировании использовались консервативные предположения по цене на нефть (75 долл./баррель). Кроме того, в результате принятия поправок к закону о федеральном бюджете предусмотрено расходование лишь 1/5 дополнительных доходов. Фактически по итогам 2011 года бюджет исполнен с профицитом 0,8 % ВВП (вместо дефицита в 3,6% ВВП – согласно исходным параметрам)1.

Однако, на наш взгляд, бюджетная политика должна учитывать появление новых возможных рисков, то есть предусматривать определенный «запас прочности», что позволит системе государственных финансов стать стабилизирующим фактором экономики, а не дополнительным источником рисков для нее.

В этом смысле логично, что в Бюджетном послании на 2012-2015 годы основными целями бюджетной политики названы:

–повышение эффективности реализации социальных программ;

–переход к «программному» бюджету, более четкое стратегическое планирование его задач;

–обеспечение макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости, улучшение инвестклимата;

1 По данным Минфина России.

5

– повышение конкурентоспособности страны и жесткий контроль за госрасходами в связи с «неблагоприятной ситуацией в мировой экономике».

Представляется, что исходя из поставленных выше целей ключевой задачей бюджетной политики является оптимизация расходов. Отметим, что правительство в 2010 году приступило к реализации программы повышения эффективности бюджетных расходов. Основным пунктом программы служит переход от финансового обеспечения деятельности государственных учреждений к финансированию оказания государственных услуг. Для достижения этой цели реформируются механизмы их финансового обеспечения: переход от сметного финансирования содержания бюджетного учреждения к предоставлению субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Однако достижение этой цели требует полного реформирования бюджетного процесса – на смену традиционному распределению ассигнований по направлениям деятельности приходит финансирование программ, каждая из которых имеет конкретные целевые показатели и критерии оценки эффективности.

Таким образом, главной задачей по данному направлению объявлен переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ. Правительство РФ предполагает завершить разработку государственных программ до конца текущего года и сформировать федеральный бюджет на 2014–2016 годы по программно-целевому принципу.

К настоящему времени правительственная комиссия по бюджетным проектировкам составила перечень государственных программ на очередной финансовый год, который включает 39 госпрограмм. В число приоритетных программ входят «Развитие образования», «Развитие здравоохранения», «Развитие пенсионной системы», «Информационное общество», «Энергоэффективность и развитие энергетики»,

6

«Организация и проведение Олимпийских игр 2014 года», «Управление государственными финансами и государственным долгом» и др.

Кроме того, Минэкономики РФ планирует ввести в текущем году собственную систему оценки государственных программ. Государственные и ведомственные программы будут оцениваться, прежде всего, с методологической точки зрения: насколько правильно описан проект, достаточно ли мероприятий для его реализации, корректно ли сформированы индикаторы и целевые показатели.

Федеральный бюджет планируется полностью перевести на программный принцип с 2014 года. Однако из

39 госпрограмм Минэкономики пока согласовано только восемь1.

Между тем, как показывает практика, основная сложность внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования во многом связана с тем, что отраслевые ведомства, причем как федеральные, так и региональные, не понимают сути перехода на госпрограммы. Есть и методологические проблемы: назрели изменения в Бюджетный кодекс и в закон о бюджетной классификации, без которых нельзя

1 Первоначально в перечне государственных программ, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950, значилась 41 государственная программа. Однако в Перечне госпрограмм произошли изменения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. № 970-р из Перечня была исключена государственная программа № 36 «Организация и проведение Олимпийских игр 2014 года и развитие горноклиматического курорта в г. Сочи». Обоснование – большинство олимпийских объектов и мероприятий включаются в проекты иных государственных программ – в рамках существующих ФЦП, – и к моменту начала реализации предполагавшейся госпрограммы строительство подавляющей части этих объектов будет завершено.

7

рассчитывать на эффективность исполнения утверждаемых государственных программ1.

Подобная ситуация обстоит и с федеральными целевыми программами (ФЦП). За 2011 год ответственные министерства и ведомства освоили менее 60% средств, предусмотренных на эти цели в бюджете. Субъекты РФ и муниципальные образования лишь на треть выполнили свои обязательства по софинансированию мероприятий ФЦП. Государственные контракты на исполнение программных мероприятий (включая контракты прошлых лет) в отчетном периоде были реализованы на 702,41 млрд руб., что составило 78,9% от бюджетных назначений 2011 года. За первые девять месяцев прошлого года эти значения составили 603,8 млрд руб., или 79,2% от годовых бюджетных назначений. Таким образом, ситуация не только не изменилась к лучшему, а, напротив, ухудшилась.

Аналогичная картина наблюдается и с софинансированием ФЦП из бюджетов субъектов Федерации, муниципальных бюджетов и внебюджетных источников. В общей сложности на реализацию мероприятий ФЦП за отчетный период ими было направлено 548,74 млрд руб. (30,5% от предусмотренного годового задания), что значительно ниже значений аналогичного периода в 2010 году (46,6%). Надо отметить, что В.В. Путин, будучи премьером, признал качество финансового менеджмента государственных программ низким и обязал до 1 июня 2012 года Минэкономразвития и Минфин

1 Бюджетный кодекс России (статья 21) не предполагает программной классификации расходов и отводит ВБП крайне незначительное место в бюджетах всех уровней (статья 179.3): «В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией».

8

провести инвентаризацию всех ФЦП. «Если у программ нет внятных обоснований, четких целей, а их реализация идет медленно и неэффективно, от них необходимо либо отказываться, либо пересматривать порядок финансирования», – сказал тогда премьер, пригрозив министрам оценить их вклад в выполнение ФЦП по итогам года и сделать необходимые выводы1.

Однако, как говорится, «воз и ныне там»: методологические основы оценки экономической эффективности государственных программ в окончательном виде еще не сформированы, отсутствует единая терминология и методы определения показателей эффективности социальных программ, не выработаны общие подходы, используемые при расчетах экономической эффективности социальных программ, не определен состав информации, необходимой для проведения расчетов.

Сейчас уже понятно, что выстраивание новой системы взаимоотношений между ответственными исполнителями государственных программ, соисполнителями, отвечающими за свои подпрограммы и ВЦП, и бюджетополучателями – ключевое звено в механизме финансового менеджмента. Немаловажно, что новую систему взаимоотношений придется выстраивать в сфере, где результаты практически никогда не измеряются в денежном выражении, где пересекаются интересы всех субъектов экономической системы, однозначных решений не предложено пока еще ни наукой, ни практикой в странах, которые пошли по пути глубоких преобразований сектора государственного управления.

Вообще, процесс интеграции механизма финансового менеджмента в реальный бюджетный процесс является итерационным процессом, заключающим в себе: необходимость формирования гипотез, требующих проверки на практике,

1 Правительство Российской Федерации, http://premier.gov.ru/events/news/ 10586/.

9

применение лучших практик финансового менеджмента на основании анализа международного опыта, разработку оригинальных идей и т.д.

Вышесказанное представляет собой комплексную задачу, стоящую перед всеми субъектами бюджетных отношений и научным сообществом, а ее решение позволит с уверенностью говорить о практической значимости процесса финансового менеджмента для государственного сектора.

Таким образом, данная работа посвящена вопросам повышения качества финансового менеджмента государственных программ в условиях перехода к «программному» бюджету при четком стратегическом планировании.

На наш взгляд, в настоящее время как никогда высок спрос на научные исследования и разработки, направленные на концептуальное обеспечение реформирования системы управления общественными финансами на основе результативного и эффективного использования бюджетных средств при производстве общественных благ. И приоритетом здесь должно быть не сокращение, а безусловное выполнение расходных обязательств государства, которое инициирует новые подходы к управлению общественными финансами на основе адаптации методов классического финансового менеджмента.

10