Финансовый менеджмент государственных программ. Учебное пособие

вительства. Однако, в условиях происходивших в течение последних 20 лет трансформаций взаимоотношений и взаимозависимостей между государственными, коммерческими, некоммерческими (НКО) организациями, подобной трактовки форм реализации государственной политики стало недостаточно. При возрастающей роли рыночных отношений все чаще для обозначения современных задач государственного управления стал использоваться термин “Public management” (государственный менеджмент), обуславливающий необходимость использования современных методов и направлений управления в государственном секторе. Одним из перспективных направлений государственного менеджмента является финансовый менеджмент.

Первая попытка определения понятия «финансовый менеджмент» в секторе государственного управления была предпринята Минфином РФ. Соответствующими ведомственными нормативными актами было закреплено определение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета1. В соответствии с этим определением под финансовым менеджментом понимается совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит).

Конечно, в первую очередь возникает проблема различия между уровнями применения финансового менеджмента

1 Приказ Минфина России от 10 декабря 2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета».

Приказ Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

12

в частном и государственном секторах. Например, если в частном секторе рассматривается уровень предприятия (или группы предприятий), то в государственном секторе – это уровень отрасли, сферы деятельности главных распорядителей бюджетных средств или территории (органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления).

Еще одним принципиальным отличием являются цели финансового менеджмента. Главная цель финансового менеджмента на предприятии – максимизация благосостояния собственников предприятия в текущем и перспективном периоде, обеспечиваемая путем увеличения его рыночной стоимости. Главная цель финансового менеджмента в бюджетной сфере – использование с максимальной отдачей финансовых ресурсов, которые принадлежат всему обществу.

По нашему мнению, современное государство по ряду существенных признаков напоминает крупную корпорацию, имея бюджет, доходы, расходы. При этом в роли акционеров выступают граждане. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были максимально дешевы и доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться, прежде всего, к удовлетворению интересов своих «акционеров», к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качества оказываемых населению услуг.

По сути, идет смена стиля государственной деятельности в направлении укрепления ее рациональных начал, заимствование механизмов, регулирующих отношения внутри одной подсистемы, другими субъектами: развивается социальная составляющая в деятельности бизнеса, в государственное управление все более широко проникают методы, традиционные для коммерческих организаций.

13

Так как различны цели, различаются и задачи, которые решаются для достижения этих целей. На предприятии это задача максимизации прибыли, в государственном секторе – задача оказания большего количества качественных услуг. На предприятии стараются минимизировать риски при приемлемом уровне прибыли, в государственном секторе управление рисками сконцентрировано, по сути, в руках финансовых органов, а непосредственно ГРБС стоят перед проблемой безусловного выполнения своих функций и выполнения государственных заданий. Предприятие решает проблему формирования объемов финансовых ресурсов исходя из планов своего развития, ГРБС действует в пределах доверенных ему бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств и т.д. Общее у частного и государственного секторов то, что финансовый менеджмент является составной частью системы управления как предприятием, отраслью или ведомством, так и территорией. И направление движения объекта управления зависит от того, кто этим движением управляет.

В большинстве стран, где существует практика финансового менеджмента в государственном секторе, процедуры и стандарты финансового менеджмента нормативно урегулированы путем принятия соответствующих законов (США, Австралия), а также путем создания специальных служб (агентств) по финансовому менеджменту в органах исполнительной власти (Швеция, Великобритания). Например, в США на периодической основе проводится оценка качества государственного управления в рамках специального про-

екта – Government Performance Project (GPP). Цель проекта

GPP – привлечение внимания к проблеме повышения качества исполнительной власти и выработка критериев лучшей практики, создание банка данных для обмена информацией об организационных инновациях и усиление подотчетности органов власти обществу.

14

Таблица 1

Анализ положений Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ

Источник: ежегодные Бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

15

Врамках этого проекта оценивается управленческая деятельность органов власти штатов, округов, городов и некоторых федеральных министерств. Оценка основывается на выявлении структурных компонентов качества государственного управления. Интегральное определение «качества государственного управления», элементами которого являются характеристики отдельных составляющих процессов государственного управления, измеряется частными показателями эффективности. В Российской Федерации нормативное регулирование финансового менеджмента в государственном секторе на сегодняшний день находится на начальной стадии формирования. Вместе с тем в посланиях Президента РФ Федеральному собранию тема финансового менеджмента в госсекторе прослеживается весьма отчетливо

(табл. 1).

Из анализа положений Бюджетных посланий можно сделать однозначный вывод о том, что на современном этапе первоочередное значение имеют такие элементы финансового менеджмента, как бюджетное планирование, управление бюджетными расходами (с упором на эффективность и результативность) и государственный финансовый контроль.

Исходя из вышеизложенного, содержание финансового менеджмента государственных программ можно определить как систему управления результативностью и эффективностью бюджетных расходов, предназначенных для выполнения государственного задания, на основе институционализации финансовых отношений между ответственным исполнителем (органом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя учреждения) и агентом (учреждением) при распоряжении бюджетными средствами с включением механизма конкуренции за бюджетные ресурсы.

Вцелом программная структура является связующим звеном между бюджетом и общим стратегическим планированием. Соответственно, программная структура является способом классификации расходов и предлагает применять

16

анализ «затраты-выгода» к аллокационным решениям, распределять расходы по государственным программам и оценивать результаты их выполнения по отношению к целям. Финансовый менеджмент распространяет этот принцип на общественный сектор1.

Как уже отмечалось, финансовое обеспечение органов власти планируется осуществлять в соответствии с разработанными государственными программами, проекты государственных программ будут положены в основу формирования структуры расходов бюджета.

Под программой понимается совокупность мероприятий и услуг, приводящих к определенному количественно измеримому и социально значимому результату и требующих выделения определенных ресурсов на их реализацию. Как правило, программе соответствует уровень агрегации более высокий, чем отдельная услуга, результат предоставления которой измеряется количеством потребителей, получающих услугу. При этом не имеет значения, утверждена ли программа нормативным документом или различные составные части программы объединены в аналитических целях. Программа должна иметь количественно измеримую цель, причем эта цель должна отражать социально значимый результат, касающийся состояния общества в целом или отдельных целевых групп.

В этой связи возникает вполне резонный вопрос: чем же отличаются государственные программы от существующих в настоящее время федеральных целевых программ

(ФЦП)?

Во-первых, государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

1 OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December 2006. P. 6.

17

Проект государственной программы должен содержать следующие разделы:

•характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития, анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы;

•описание основных целей и задач государственной программы и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;

•сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных результатов;

•перечень основных мероприятий государственной программы, включая меры правового регулирования в соответствующей сфере с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов;

•перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм;

•информация по ресурсному обеспечению государственной программы за счет средств федерального

бюджета.

Одним из приоритетных разделов госпрограммы является методика оценки ее эффективности. Данная методика должна быть основана на оценке достижения запланированных результатов, с учетом объема ресурсов, направленных на реализацию программы, а также социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.

Для выявления степени достижения запланированных результатов и намеченных целей фактически достигнутые

18

результаты сопоставляются с их плановыми значениями с формированием абсолютных и относительных отклонений.

Результат оценки эффективности исполнения государственной программы является критерием для дальнейшего финансирования, а может быть и прекращения реализации государственного задания. Более подробно данный аспект рассматривается в главе 6.

19