Финансовый менеджмент государственных программ. Учебное пособие

Взарубежной практике, начиная с 1960-1970-х гг., оценка стала применяться как неотъемлемая часть методического инструментария реформирования государственной финансовой политики. История развития оценки в управлении государственным сектором экономики за рубежом прошла три этапа в своем развитии:

1. 1960-1970-е гг. Оценка в данный период понималась как оформившееся оценочное исследование, направленное на анализ конечной эффективности и социальных эффектов государственных и отраслевых политик. Цель оценки – улучшение результатов политики правительств и повышение социальной эффективности реализуемых программ.

2. Середина 1970-х – конец 1980-х гг. Оценка использовалась для контроля над издержками социальных программ.

3. Конец 1980-х – настоящее время. Оценка деятельности государственных органов проводится внутренними институтами по выработанным индикаторам с отчетностью через определенный промежуток времени и в регламентированном порядке.

Впрактику российского бюджетного планирования

оценка стала внедряться только с начала 2000-х годов. В 2010-2012 годах федеральные, региональные, муниципальные программы стали включать в себя систему индикаторов (ориентирующих экономических и финансовых показателей, измерителей, позволяющих в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития экономических и финансовых процессов) и критериев оценки, а также отходить от формального подхода к анализу эффективности бюджетных расходов1. Тем не менее оценочная деятельность в практике российского бюджетного планирования и исполнения, на наш взгляд, не приобрела достаточ-

1 См.: Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль. – М.:

РУДН, 2011. – 271 с.

51

ной востребованности и повсеместности. Поэтому применяемые сегодня методологические подходы к оценке бюджетных ресурсов накоплены исключительно зарубежной практикой бюджетного планирования и имеют определенную специфику, отличную от российских традиций бюджетного планирования. Мировая экономическая литература классифицирует методологические оценочные подходы по различным критериям: по целевому назначению, времени проведения, форме организации оценочных работ и т.д.

Рассмотрим более подробно некоторые классификационные подходы к оценке эффективности бюджетных расходов.

По мнению А.А. Климова, наиболее распространенной является следующая классификация:

–оценка по стадии реализации программы (предварительная, промежуточная, обобщающая);

–по целевому назначению оцениваемой программы (оценка потребности, оценка качества подготовки програм-

мы, оценка результативности, оценка эффективности, оценка «затраты-выгода», оценка продуктивности, оценка влияния)1.

При такой классификации и постановке оценочной деятельности первостепенными являются те моменты, которые интересуют заказчика. Заказчик в данном случае задает непосредственные вопросы оценки оценщику, определяя тем самым весь процесс оценки и методы сбора и обработки информации, которыми будет оперировать оценщик.

В рассматриваемых методологиях оценки эффективность расходования бюджетных средств выступает всего лишь как одна из характеристик полной эффективности и служит мерой соотношения результатов с бюджетными расходами. Такая постановка рассматриваемой нами проблемы повышения эффективности бюджетных расходов на финан-

1 Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / Под общ. ред. A.A. Климова. – М., 2009.

52

сирование услуг, удовлетворяющих различные общественные потребности, неприемлема в силу некоторой «узости» трактовки и отсутствия необходимого нам акцента на исследуемой проблеме. Поэтому вышеперечисленные методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов могут таковыми являться лишь с учетом специальных корректировок в сторону уточнения объекта оценки и целей оценки.

По мнению других авторов, следует различать четыре основных метода оценки эффективности бюджетных расходов:

1)анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis СВА);

2)анализ издержек и результативности (cost-effective- ness analysis СЕА);

3)анализ издержек и полезности (cost-utility analysis

CUA);

4)анализ издержек и взвешенной результативности

(weighted cost-effectiveness analysis WCEA)1.

Метод, основанный на анализе издержек и выгод, используется в случае, когда общественные выгоды поддаются денежной оценке.

В таких ситуациях происходит сопоставление агрегированных выгод в денежной оценке, получаемых в результате осуществления бюджетных расходов.

Итоговый показатель – чистые текущие выгоды – позволяет проводить сравнение между различными бюджетными направлениями, программами, статьями финансирования.

Метод, основанный на анализе издержек и результативности, оценивает выгоды в физических величинах.

Метод, основанный на анализе издержек и полезности, сравнивает издержки, измеряемые в денежном выражении, и

1 Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007.

53

пользу для населения, полученную от осуществления бюджетных расходов, измеряемую в единицах полезности.

Метод, основанный на анализе издержек и взвешенной результативности, актуален в тех случаях, когда возникает необходимость агрегирования множества социальных результатов, авыгоды в данном случае не могут быть измерены в денежном выражении.

Рассмотренные методы оценки эффективности бюджетных расходов отличаются широким разнообразием в измерении как самих издержек, так и их результатов, что в некотором роде препятствует эффективному сопоставлению бюджетных программ и проектов между различными региональными бюджетными проектами.

Интересен подход, основанный на соотношении издержек и значений индикатора качества жизни населения1. Однако подобное освещение вопроса «сужает» общее направление исследования повышения эффективности бюджетных расходов.

Практика действующей финансовой системы проблему эффективности сводит к обеспечению целевого характера использования выделенных средств. Соблюдение данного принципа необходимо. Однако им не следует подменять принцип эффективности, так как часто строгое целевое следование смете расходов может быть не самым эффективным и тем самым может нарушить сложившуюся тенденцию к повышению эффективности расходов бюджетов.

Необходимо изменить классификацию расходов, так как в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных

1 Емельянов A.M. Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику (на примере бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства): автореф. … канд. экон. наук. – М., 2006.

54

бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий.

Систематизация видов расходов должна сделать их едиными для всех бюджетов. Например, ввести такие единые категории, как финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг, социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные трансферты, перечисления субъектам международного права и т.д.

55

ния общественных услуг не заменяет, но дополняет ведомственный финансовый контроль. Если сложность последнего уменьшается в связи с выделением субсидии без детализации по видам расходов, то значимость первого повышается.

Как мы уже отмечали в предыдущих главах, результат оценки эффективности исполнения государственной программы является критерием для дальнейшего финансирования, а может быть и прекращения реализации государственного задания. В этой связи основной проблемой здесь является отсутствие единой, стандартизованной методологии измерения результатов реализации программ.

Методологические основы оценки экономической эффективности социальных программ в окончательном виде еще не сформированы. Отсутствует единая терминология и методы определения показателей эффективности социальных программ, не выработаны общие подходы, используемые при расчетах экономической эффективности социальных программ, не определен состав информации, необходимой для проведения расчетов.

Данная методика оценки результативности выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг бюджетными и автономными учреждениями, была разработана и внедрена авторами в одном из субъектов РФ в рамках реализации указанного выше № 83-ФЗ и Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Основные критерии и показатели, рекомендуемые для оценки результативности использования бюджетных средств

Расчёт индекса результата выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) (далее – государственное задание) проводится на основе расчета четырех индикаторов:

57

1)индикатор I1 – оценка выполнения государственного задания по критерию «полнота и эффективность использования средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания»;

2)индикатор I2 – оценка выполнения государственного задания по критерию «количество потребителей государственных услуг»;

3)индикатор I3 – оценка выполнения государственного задания по критерию «качество оказания государственных услуг (выполнения работ)»;

Расчёт IS – индекса результата выполнения государственного задания для каждой государственной услуги (выполнения одной работы).

Значение каждого индикатора подлежит самостоятельному анализу с точки зрения причин его выполнения (или невыполнения) при подведении итогов деятельности государственного учреждения по выполнению государственного задания.

Расчёт I1 производится по следующей формуле:

I1 = (К + Ф) / 2,

где К – оценка выполнения государственного задания с учётом кассового исполнения бюджета субъекта РФ; Ф – оценка выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) с учётом фактического освоения средств бюджета субъекта РФ.

Расчёт К производится по следующей формуле:

К = Ккассовое / Кплановый × 100%,

где Ккассовое – кассовое исполнение бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания; Кплановый – плановый объём бюджетных средств на выполнение государственного

задания.

58

Расчёт Ф производится по следующей формуле:

Ф = Кф / Кпл × 100%,

где Кф – расчётный фактический объём средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания; Кпл – плановый объём средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания.

Расчёт Кф производится по следующей формуле: Кф = К1ф + е,

где К1ф – фактически освоенный объём средств на выполнение государственного задания; е – сумма «положительной экономии».

Полнота и эффективность использования средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания с учётом фактического освоения средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания производится с учётом положительных факторов.

К положительным факторам (е – «положительная экономия») неполного освоения средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания могут относиться:

–экономия средств бюджета субъекта РФ в результате проведённых конкурсных процедур;

–экономия средств республиканского бюджета субъекта РФ по оплате коммунальных услуг в результате тёплых погодных условий или в связи с установкой в учреждениях приборов учёта точных данных о величинах потребления тепловой и электрической энергии, воды и сброса сточных вод;

–другие факторы.

Интерпретация оценки выполнения государственного задания по критерию «полнота и эффективность использования средств бюджета субъекта РФ на выполнение государственного задания» осуществляется в соответствии с табл. 3.

59

Таблица 3

Показатели оценки выполнения государственного задания по критерию «полнота и эффективность использования средств бюджета субъекта РФ»

Расчёт I2 производится по следующей формуле:

I2 = Пфакт / Пплан × 100%,

где Пфакт – фактическое количество потребителей государственных услуг (фактическое количество оказанных государственных услуг); Пплан – плановое количество потребителей государственных услуг (плановое количество государственных услуг).

Интерпретация оценки выполнения государственного задания по критерию «количество потребителей государственных услуг» («количество государственных услуг») осуществляется в соответствии с табл. 4:

Таблица 4

Показатели оценки выполнения государственного задания по критерию «количество потребителей государственных услуг»

60