Финансовый менеджмент государственных программ. Учебное пособие

цесса, охватывающая все стадии: от подготовки проекта бюджета до контроля результатов исполнения бюджета. Современные технологии организации бюджетного процесса исходят из концепции нового государственного менеджмента и обозначаются понятием «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее – БОР).

Существует ряд близких по значению терминов, используемых в мировой практике: бюджетирование по непосредственным результатам (outputbudgeting), бюджетирование по конечным результатам (outcomebudgeting), программное бюджетирование (programbudgeting), бюджетирование, ориен-

тированное на результат (result-orientedbudgeting, performancebudgeting) и т.д., которыми оперируют в США, Канаде, Великобритании, Новой Зеландии и других странах, где активно применяется бюджетирование с элементами ориентированности на результат. Такая вариативность терминологии связана с постоянным развитием подходов к бюджетированию в мировой практике. Но в странах, где внедряется и развивается система бюджетирования по результатам, выбирается определенный термин и впоследствии наполняется специфическим содержанием в зависимости от особенностей проводимых реформ в сфере управления общественными финансами.

Вгосударственный сектор метод управления по целям пришел из бизнеса, где этот подход был достаточно популярен. То новое, что этот метод привнес в управление бизнесом, заключалось в сочетании централизации при выборе целей с децентрализацией в вопросе выбора средств их достижения. Успехи, достигнутые благодаря применению этого метода в бизнесе, сделали его привлекательным и для государственного сектора, где проблема поиска оптимального сочетания централизации и децентрализации также стоит достаточно остро.

Всамом общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планиро-

31

вания, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью1. Хотя в этом определении речь идет о системе бюджетного планирования, но особенности этого подхода не ограничиваются только планированием. Про- граммно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целе- вой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль его исполнения.

И.Н. Барциц считает, что БОР представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. По мнению указанного автора, цель БОР состоит в «стремлении проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов»2.

По мнению А.М. Лаврова, бюджетирование, ориентированное на результаты, представляет собой «метод планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных ресурсов»3. В соответствии с данной позицией БОР – это метод не только планирования, но и исполнения и контроля.

1Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Отчет Центра фискальной полити-

ки. – М., 2002. – С. 6.

2См.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. – М.: Формула права, 2008. – С. 70.

3Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. – 2004. – № 3. – С. 9.

32

В.Л. Тамбовцев, А.Е. Шаститко выделяют три компонента БОР, которые должны дополнять друг друга:

«1. БОР – система, основанная на стратегическом планировании и включающая распределение ограниченных бюджетных ресурсов exante между различными направлениями использования в соответствии с установленными приоритетами;

2.БОР – система, ориентированная на отчетность главным образом по результату, а не исключительно по соблюдению процедур расходования средств;

3.БОР – инструмент управления в рамках субъекта бюджетного планирования, а также инструмент координации

нескольких субъектов бюджетного планирования в решении межведомственных задач»1.

Такой подход к определению БОР, безусловно, заслуживает внимания, поскольку отражает комплексность данного понятия. При этом авторы подчеркивают, что «БОР как экономическая деятельность работоспособно и имеет пер-

спективы развития тогда и только тогда, когда оно существует как институт»2. В соответствии с предлагаемым подходом БОР как любой институт должно включать:

– правила, представляющие собой предписания относительно необходимости (допустимости) выполнения определенных действий (или бездействия);

– механизм (механизмы), обеспечивающий соблюдение (выполнение) указанных предписаний.

Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует и определение, данное Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой фор-

1Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат // Экономиче-

ская политика. – 2006. – № 3. – С. 129-130.

2Там же. – С. 134.

33

ме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо вышеназванного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета»1.

Сложность программно-целевого бюджетирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств (министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др.). В каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые необходимо учитывать.

Открытость программно-целевого бюджетирования означает, что включаемая в него система элементов не является неизменной, а, напротив, допускает многовариантность, различные способы установления связи между государст-

венными расходами и значимыми для общества результатами2.

1Frederick C. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the Army. С. 80-81. Цит. по: GAO/AIMD-97-46 PerformanceBudgeting/. Р. 7-8.

2Карпова Д.П., Карандасов С.И. Программно-целевой метод планирования и финансирования как инструмент повышения эффективности государственных расходов // Финансы и кредит. – 2011. – № 5 (485). – С. 74-

34

К основным принципам бюджетирования, ориентированного на результат, можно отнести:

1)сочетание планирования «сверху вниз» и «снизу

вверх»;

2)согласование в процессе принятия решений по распределению бюджетных средств между конкурирующими программами;

3)наличие социальной, экономической, финансовой и производственной обоснованности расходов, включенных в бюджет;

4)планирование измеримых результатов;

5)ответственность менеджеров за полученные резуль-

таты;

6)индикативную систему оценки эффективности и результативности;

7)мониторинг результатов деятельности.

Таким образом, суть программно-целевого бюджетирования состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

35

Новым этапом реформ стал 1988 год, когда была опубликована программа «Последующие шаги: повышение качества управления в государственных структурах» (Next Steps Programme). Результатом реализации данной программы стало преобразование каждого министерства в совокупность агентств, предоставляющих услуги, и головной офис, контролирующий соответствие деятельности агентств задачам политики министра. К концу 1990 года в стране насчитывалось 130 агентств, каждое из которых возглавлял управляющий, подотчетный соответствующему министру и Парламенту страны. Важнейшим компонентом формирования бюджета становится разработка соглашений о предоставлении государственных услуг населению. Проекты соглашений разрабатываются каждым министерством и защищаются перед Казначейством при обосновании бюджетных расходов. Действует правило обязательной публикации плана расходов и соглашений. При этом рассчитываются около 150 целевых показателей, за выполнение которых ответственны лично министры. Каждые шесть месяцев в Казначейство представляется отчет о проделанной работе.

Таким образом, в Великобритании фундаментальное значение для повышения эффективности государственного механизма имело внедрение в практику двух принципов: 1) передача оперативного контроля за ресурсами на уровень управления (министерствам, агентствам, департаментам и т.п.), непосредственно отвечающий за реализацию государственных функций (предоставление услуг); 2) услуги населению определяются как главный критерий функционирования подразделений государственной службы.

В середине 1990-х годов правительство Новой Зеландии столкнулось с существенными экономическими проблемами: государственный долг – 9% ВВП, бюджетный дефицит – 60% ВВП, слабая эффективность государственного сектора, которые в совокупности обусловили необходимость реформ. Первостепенной задачей реформы стало определе-

37

ние границ государства, передача части функций частному сектору. Оставшиеся функции были закреплены за исполнительскими агентствами, работа которых теперь строилась на контрактной основе. В результате осуществления реформы государственного управления ключевыми принципами взаимоотношений между правительством и агентствами стали:

–четкая подотчетность внутри министерств;

–определение эффективности министерств измеримыми показателями;

–делегирование полномочий главным управляющим исполнительских агентств;

–стимулирование главных управляющих в зависимости от достигнутых результатов;

–мониторинг деятельности исполнительских агентств независимыми организациями1.

Реформа изменила взаимоотношения между министрами и главами агентств: последние стали работать по контракту по аналогии с частным сектором, особые льготы для государственных служащих были отменены. Тем самым главный управляющий агентства был поставлен, по сути, в те же условия, что и исполнительный директор частной компании.

Базовым элементом новой системы государственного управления Новой Зеландии стали индикаторы ее эффективности. При этом оценка эффективности учитывает следующие положения:

1. Необходимость разграничения непосредственных и конечных результатов. За достижение непосредственных результатов (объем оказанных услуг определенного качества) отвечают главные управляющие агентств, а за конечные результаты для общества – соответствующие министры, при-

1 Bale M., Dale T. Public sector reform in New Zealand and its relevance to developing countries // World Bank Research Observer. Vol. 13. No.1 (February 1998). P. 106.

38

нимающие решения о закупке непосредственных результатов.

2.Неограниченность выбора поставщика услуг. Министр имеет возможность заключать контракт на поставку услуг не только с подчиненными агентствами, но и с департаментами других министерств, а также с частными компаниями.

3.Разграничение ответственности правительства и исполнительского агентства. Главные управляющие агентств ответственны перед министрами за выполнение запланированного объема услуг, а министры ответственны перед обществом за непосредственные результаты деятельности агентств. Это правомерно, поскольку именно министр принимает решение о том, какие услуги, какого качества и в каком объеме «закупить» у того или иного агентства.

Результатом предпринятой правительством Новой Зеландии реформы стал выход из бюджетного кризиса и достижение положительного баланса менее чем через четыре года.

Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения про- граммно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

1) программно-целевой бюджет – PerformanceBudget, инициированный комиссией Гувера (1949-1962);

2) система «планирование – программирование – бюд-

жетирование» Planning-Programming-BudgetingSystem (PPBS) (1962-1971);

3) управление по целям – Management by Objectives (MBO) (1972-1975);

4) разработка бюджета на нулевой основе – Zero Based Budgeting (ZBB) (1977-1988);

5) федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г.

39

Каждая инициатива устанавливала особые процедуры, связывающие расходование государственных средств с результатами. Сама идея БОР изначально появилась и развивалась в Министерстве обороны США.

В то же время практика внедрения новых подходов к государственному управлению выявила серьезные проблемы, связанные как с принципиальными различиями в характере управления фирмой и государством, так и с упрощенностью и неотработанностью реализуемых механизмов. При этом под наиболее сильный огонь критики попали именно новые подходы к оценке деятельности и финансированию государственных структур. Критический анализ принципов бюджетирования, ориентированного на результат, представлен в статье Яна Д. Кларка и Гарри Суэйна «Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным»1 (Предложения по проведению административной реформы в Канаде).

Ключевыми проблемами, связанными с управлением по результатам, в государственном секторе являются:

1)системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленно-производственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты;

2)большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи – например, защита суверени-

тета или поддержание чувства национальной гордости –

1 Кларк Я., Суэйн Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным (Предложения по проведению административной реформы в Канаде) // Экономическая политика – 2006. – № 3. – С. 103-128.

40