Финансовый менеджмент государственных программ. Учебное пособие

в принципе не поддаются количественному измерению и оценке;

3)причинно-следственная связь между деятельностью

иее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти;

4)между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный период времени;

5)большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям;

6)не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых гарантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей;

7)ориентация на количественные плановые задания может вызывать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы; недооценка значения качественных результатов; ограничение взаимодействия с другими организациями (подразделениями), работающими над решением аналогичных задач;

8)непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман;

41

9) разработка качественных административно-управ- ленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом очень дорогостоящим1.

Анализ опыта зарубежных стран по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться ценными для России:

1.Программно-целевое бюджетирование – это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии (performance management), не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно.

2.Все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе – перехода от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах.

3.Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями. Эти трудности связаны

стем, что масштабы деятельности государственных мини-

1 Кларк Я., Суэйн Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным (Предложения по проведению административной реформы в Канаде) // Экономическая политика – 2006. – № 3. – С. 110.

42

стерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний, с тем, что у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и др.

4.Указанные трудности могут стать серьезным препятствием на пути одновременного внедрения программноцелевого бюджетирования во всех министерствах и ведомствах. Если государственный аппарат громоздок, расходные полномочия нечетко разграничены между уровнями власти (по вертикали), а бюджетный процесс плохо скоординирован (по горизонтали). В подобных случаях целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных пилотных министерств и ведомств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства.

5.В тех странах, где последовательно реализуются принципы программно-целевого бюджетирования, правительство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим гражданам.

43

ходованию фондов общественных финансов, так как общая сумма всех ресурсов, выделенных на финансирование нужд общества, предварительно должна быть одобрена самим обществом по определенной схеме.

Таким образом, органы государственной власти принимают на себя ответственность перед обществом за принятые на себя функции реализации расходных полномочий и, соответственно, должны доказать, что бюджетные средства израсходованы эффективно или принесли определенный социальный результат.

Всвязи с вышеизложенным основной проблемой данного этапа бюджетной реформы является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, так как это более важный фактор роста эффективности в современных условиях по сравнению с доходной его частью.

Вприменяемом в Российской Федерации до начала бюджетных реформ межбюджетном регулировании предпочтение отдавалось методу «сметного планирования», суть которого сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка, по принципу «как в прошлом году плюс инфляция».

Данный метод бюджетного планирования полностью игнорировал конкретные цели и результаты расходования государственных средств, так как базой планирования являлись расходы прошлого периода.

Цель «сметного» метода заключалась в компенсации затрат на уровне предыдущего периода или их приросте – по сути, затраты приравнивались к результатам. Как следствие применение данной системы планирования породило кумулятивный характер формирования расходных обязательств у нижестоящих бюджетов.

В2000-х годах Правительством РФ были утверждены

ив целом успешно реализованы среднесрочные программы

45

бюджетных реформ, принципы реструктуризации бюджетного сектора в РФ, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008 годах.

Результатом данных реформ стало формирование в РФ методологических и практических основ современной системы управления расходными обязательствами государственных и муниципальных органов власти, в том числе:

–разграничение расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований);

–ликвидация «необеспеченных федеральных мандатов», упорядочение и монетизация основных социальных обязательств;

–введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

–организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

–начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты и др.

В то же время не удалось полностью практически применить ряд законодательно введенных принципов и механизмов и урегулировать методические вопросы оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе – использования ими финансовых ресурсов.

Сохраняются системные недостатки и нерешенные проблемы в формировании методологической базы оценки эффективности бюджетных расходов субъектов РФ и органов местной власти.

В Российской Федерации проблема подобного рода недостаточно проработана, но в других развитых странах аналогичные расчеты проводятся достаточно долгое время.

46

Тем не менее на данный момент вследствие сложности и многоплановости задач, стоящих перед бюджетами, отсутствует единая и общепринятая методика оценки эффективности государственных программ и проектов.

Внастоящий момент в мировом сообществе оценщиков, принадлежащих к разным управленческим и аналитическим школам, существуют только методические подходы к проведению оценки эффективности бюджетных расходов,

которые определяют общие принципы и логику оценивания государственных программ1.

Вэкономической литературе в классическом понимании «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление.

Всфере общественных финансов понятие «эффективность» имеет свою специфику. Речь идет здесь, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества в целом или определенной части населения, т.е. мерилом выступает не денежный эквивалент и не прибыль.

Вэтой связи нельзя не согласиться с подходом к данной проблеме, предполагающим, что «…нет эффективности от любого вида человеческих усилий, в том числе от использования технологических и технических средств, если они не способствуют улучшению социальных условий жизни, сохранения, восстановления среды обитания. Но нет его и тогда, когда прирост имеется, однако он «пустой», поскольку

не идет на нужды людей, запросы общества, на решение жизненных проблем»2.

1Ананских М. Повышение эффективности бюджетных расходов // Бюджет и финансы. – 2009. – № 3.

2Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. – М.: Академический проект, 2006.

47

Действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевать под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы РФ понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

На наш взгляд, данное определение вносит дополнительную сложность и запутанность в процесс оценки эффективности в бюджетном секторе, поскольку отождествляются понятия «результативность» и «эффективность», в то время как:

–результативность – абсолютный показатель непосредственных результатов управленческого труда;

–эффективность – относительный показатель, устанавливающий связь полученных результатов с затратами и позволяющий определить, оправданы расходы или нет. Неясно, чему эквивалентен наилучший результат, что же именно является «заданным результатом», в чем он выражается и как измеряется. Определение эффективности бюджетного финансирования осуществляется посредством сравнения с неким «образцом», аналогичным показателем, достигнутым другим субъектом РФ или в какой-нибудь зарубежной стране. Но и после такого сравнения нельзя утверждать, что в данной стране или в данном субъекте РФ заданный результат достигнут с использованием наименьшего объема средств.

Следует отметить, что термин «эффективность» имеет особенность определяться качественно и количественно.

48

В соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года качественная составляющая эффективности бюджетных расходов – «достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании». Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

С количественной стороны эффективность – степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий.

В данном подходе имеет место тесное переплетение положительных моментов и отдельных недостатков. В частности, с нашей точки зрения, подобное освещение эффективности бюджетных средств весьма широко характеризует суть самого понятия – эффективность, однако не содержит конкретных критериев для анализа.

Заслуживает внимания определение, раскрывающее эффективность использования государственных средств как процесс определения экономности и продуктивности, а также результативности выполнения поставленных задач1.

Экономность – достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема государственных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема государственных средств.

Продуктивность – соотношение между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

1 Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. – М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2004.

49

Результативность – степень соответствия фактических результатов деятельности запланированным результатам.

С нашей точки зрения, данная трактовка усложняет определение эффективности тем, что в ней производится попытка охватить все аспекты эффективности использования государственных средств.

Теоретически обоснованным и логически корректным представляется определение, данное Л.И. Якобсоном, который считает, что эффективность использования общественных средств предполагает сопоставление затрат и результатов как программ государственного финансирования, так и проектов производственного характера.

Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов будет представлять собой деятельность соответствующих уполномоченных государственных (муниципальных) структур, направленную на сопоставление затрат и результатов от расходования бюджетных средств.

Проблема определения эффективности бюджетных расходов должна решаться по мере создания системы показателей, отражающих ее. Данная система должна структурироваться по двум аспектам:

1-й аспект – по уровням распределения бюджетных средств;

2-й аспект – по специфическим направлениям расходов бюджетов.

Аспекты должны быть взаимоувязаны между собой, причем большее значение должно уделяться не величине показателя (сумма бюджетных средств на единицу результативности), а его динамике, то есть повышению или понижению эффективности на данном направлении расходования средств. В связи с этим переход к среднесрочному бюджетному планированию приобретает актуальность и непосредственно влияет на повышение эффективности бюджетных расходов. По оценкам экспертов, по данному критерию Россия отстает от развитых стран на несколько десятков лет.

50