Финансовый менеджмент государственных программ. Учебное пособие

образом, формирование интегрированного среднесрочного финансового плана, особенно в условиях рецессии, представляет собой непростую задачу.

Тем не менее у среднесрочных финансовых планов есть целый ряд преимуществ. Самое главное – многолетние бюджеты обеспечивают высокую степень определенности в отношении будущих фискальных решений или будущей фискальной политики. По сути, среднесрочный финансовый план служит гарантией того, что эти фискальные решения или меры согласуются со среднесрочной финансовой стратегией государства.

Сочетание всех этих элементов обеспечивает высокий уровень системной проработанности финансовой политики.

Следует отметить, что практика среднесрочного финансового планирования получила уже достаточно широкое распространение во всем мире, по существу становясь общепризнанным стандартом в области управления общественными финансами. Богатый опыт многолетнего бюджетного планирования накоплен в странах Западной Европы – Германии, Англии, Австрии, странах Британского содружества, США. В последнее время на внедрение этой практики ориентировались и многие развивающиеся страны, в том числе страны Восточной Европы, в частности Венгрия, Чехия.

Вотечественной экономической науке сложилось два концептуальных подхода к планированию государственных

имуниципальных расходов, различие которых состоит в том, какой составляющей бюджета отдается приоритет: доходной или расходной части.

Врамках доходно-ориентированного подхода предполагается, что изначально необходимо определить сумму доходов, которая может быть собрана в очередном финансовом году и, исходя из данной величины, планировать расходную часть. Соответственно, при недостаточном получении доходов, – сокращать ранее принятые расходные обязательства, или принимать дополнительные расходные обязательства,

21

необходимые для исполнения собственных расходных полномочий. Привлечение источников покрытия дефицита бюджета должно осуществляться в том случае, если ожидаемых доходов недостаточно для исполнения ранее принятых расходных обязательств.

Врамках второго подхода планирование бюджета начинается с постановки задачи – что в предстоящем году необходимо достичь и что для этого необходимо сделать. Оцениваются имеющиеся ресурсы, причем не только финансовая составляющая (ожидаемое поступление доходов и возможность привлекать заимствования), но и такие ресурсные составляющие, как: наличие сети бюджетных учреждений, штаты, имеющееся материальное обеспечение, состояние правовой базы. Планирование доходной части бюджета, привлечение источников является способом обеспечения решения поставленных задач, достижения цели. Таким образом,

определив приоритеты, принимаются меры по мобилизации доходов в бюджет, а также по привлечению заимствований1.

Взависимости от уровня бюджетной системы, на котором осуществляется бюджетное планирование, в зависимости от сложившихся социально-экономических условий, финансового баланса территории эффект от применения одного или другого подхода неодинаков.

Применение доходно-ориентированного подхода к планированию бюджета может быть обусловлено проведением бюджетно-финансовой политики, ориентированной на оздоровление бюджетно-финансовой системы публичноправового образования, т.е. в случае, когда задолженность государственного (муниципального) бюджета по заимствованиям, а бюджетных учреждений перед контрагентами крайне высока, что не позволяет осуществлять текущую деятельность в штатном режиме.

1 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. – М.: Дело, 2002.

22

Применение расходно-ориентированного подхода необходимо для стратегического развития страны, региона или муниципального образования.

Каждый подход имеет свои преимущества, а также содержит политические, экономические и социальные риски.

Так, доходно-ориентированный подход способен вывести из кризисного или застойного состояния публичноправовое образование, но в долгосрочной перспективе может вызвать недовольство населения качеством и количеством предоставляемых бюджетных услуг и, как следствие, привести к социальной и политической нестабильности. Отказ от инвестиционных расходов (а в сложных финансово-бюд- жетных условиях сокращаются именно инвестиционные расходы) впоследствии станет тормозом в развитии экономики региона или муниципального образования, что в свою очередь снизит финансово-экономическую устойчивость территории1.

Применение расходно-ориентированного подхода, несмотря на его позитивные характеристики, также может стать причиной повышения социальной напряженности. Изыскание ресурсов для решения стратегических задач может состоять не только в отказе от второстепенных расходов, но и в дополнительной налоговой нагрузке на децентрализованный блок финансов (производство, торговля, сфера услуг), а также в привлечении займов. Соответственно, повышаются риски – происходит снижение темпов экономического роста, уход в тень налогоплательщиков, криминализация бизнеса.

Принимая во внимание, что возможности регионов и муниципальных образований по увеличению налогового бремени на бизнес значительно ограничены, а ввод или от-

1 Казакова Л.В. Перспективы выбора приоритетов в расходовании средств региональных и местных бюджетов // Финансы и кредит. – 2006. –

№ 11 (215).

23

мена социальных выплат является порой почвой для политических спекуляций, наиболее вероятный способ изыскания ресурсов – заимствование, что также не лишено рисков. В случае если ставка сделана на заимствование, возможен риск роста кредитных ставок и, как следствие, сокращение экономической активности, снижение темпов роста экономики, а также рост процентных расходов бюджета, увеличение государственного (муниципального долга), снижение уровня устойчивости финансовой системы региона, муниципальных образований.

Но что, на наш взгляд, объединяет оба подхода, так это возможность нивелировать недостатки посредством оптимизации расходов бюджета публично-правового образования: для доходно-ориентированного подхода – это способ мобилизовать ресурсы для инновационного развития территории, для расходно-ориентированного подхода – оптимизация расходов есть способ определения приоритетов.

Рассматривая варианты управления расходной частью бюджета публично-правового образования, сметами учреждений, принято выделять две модели управления бюджетными расходами: затратную и результативную.

1.В первой модели (затратной) основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат при неявно заданных результатах.

2.Вторая (результативная модель) – предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат.

Цель, реализуемая в рамках той и другой модели, одна – решение социально-значимых вопросов посредством перераспределения имеющихся ресурсов. Различие – в применяемом инструментарии, предмете и характере взаимодействия уровней бюджетного планирования.

Если в рамках затратной модели акцент делается на управление затратами, то в рамках результативной – на управление результатами.

24

Для затратной модели – это детальный контроль со стороны главного распорядителя бюджетных средств по отношению к нижестоящим получателям бюджетных средств в части соблюдения ранее заданных предписаний.

В рамках результативной модели предполагается предоставление низовому уровню дополнительных полномочий для принятия управленческих решений.

Если в рамках затратной модели предполагается, что вышестоящий уровень в состоянии практически полностью контролировать деятельность нижестоящего уровня, а главная задача получателя бюджетных средств – исполнять решения вышестоящего уровня, то в рамках результативной модели вышестоящий уровень исходит из необходимости задавать приоритеты и оценивать в целом, достигнут ли желаемый результат или нет.

Особенности затратной и результативной моделей финансового управления можно представить в табл. 2.

Таблица 2

Характеристики моделей финансирования расходов

25

Продолжение табл. 2

26

Окончание табл. 2

Отметим, что, несмотря на амбивалентность рассмотренных моделей, как в отечественной, так и в зарубежной практике можно встретить сочетание различных элементов как результативной, так и затратной моделей.

Например, современная отечественная практика бюджетного планирования может быть оценена как доминирование затратной модели.

27

Доказательством данной точки зрения может служить то обстоятельство, что контроль над затратами осуществляется при практически полном отсутствии контроля за результатами.

При этом необходимо отметить наличие ряда характеристик и результативной модели (лимиты бюджетных учреждений по внебюджетной деятельности переносятся с отчетного на текущий год, в 2008-2009 годах на всех уровнях бюджетной системы были приняты бюджеты с показателями планового периода, детализация бюджетной классификации за период с 2000 до 2012 года претерпела изменения в части укрупнения разделов и кодов экономической классификации и др.).

Таким образом, вплоть до 2011 года в современной теории и практике управления государственными и муниципальными финансами не сложилось единого представления о классификации и спецификации методов бюджетного планирования, отсутствовали правовая база и общепринятая терминология, что значительно усложняло работу по систематизации и анализу способов бюджетного планирования.

Одной из попыток создания правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования явилась разработка проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании» в 2011 году.

Согласно законопроекту, программно-целевое планирование – деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и национальной безопасности, приоритетов социальноэкономической политики и национальной безопасности, а также формирование комплекса мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение данных целей и приоритетов.

Законопроект регламентирует и обеспечивает прозрачность процедур разработки, рассмотрения и утверждения до-

28

кументов стратегического планирования, основным из которых являются государственные программы – системы мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Соответственно, государственная программа субъекта РФ рассматривается в законопроекте как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, направленный на наиболее эффективное решение задач социально-экономического развития субъекта РФ. Безусловно, разработка и практическая реализация стратегических планов и программ актуальна для всех без исключения регионов России.

Однако критический анализ проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» позволяет сделать ряд предложений и рекомендаций:

–в законопроекте недостаточно внимания уделяется способам и методам стимулирования процессов экономической интеграции регионов и усиления степени их взаимодействия и т.д.;

–недостаточно прописана ответственность конкретных федеральных министерств и ведомств за результаты реализации государственных программ, по сути, отсутствуют правовые предпосылки создания эффективной системы финансового контроля стратегических решений;

–необходимо урегулировать порядок разработки, реализации и финансирования стратегий социально-экономиче- ского развития федеральных округов, так как они представляют собой «социальные» и «обеспечивающие» проекты и программы.

29