Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

–несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей среды;

–невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также представление заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений;

–нарушение экологических требований при планировании, технико-экологическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в

эксплуатацию предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов и др. Исходя из приведённого анализа, можно предположить, что применение

административной ответственности за правонарушения в области строительства предусматривает реализацию мер административной ответственности хозяйствующих субъектов, содержит материально-правовые нормы, устанавливающие основания и меры административных санкций, и процессуальные нормы, определяющие порядок их реализации227.

Рассматривая понятие административной ответственности в области строительства, куда органично входят такие санкции, как предупреждение, штраф, лишение специального права на осуществление строительной деятельности и др., необходимо заметить, что чёткого понятия административной ответственности в рассматриваемой сфере не усматривается ни в КоАП РФ, ни в ГрК РФ.

Тем не менее КоАП РФ содержит ряд составов, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, в той или иной мере относящиеся к рассмотрению строительного комплекса, а именно непосредственно к категории административных правонарушений в области охраны собственности относятся:

–Ст. 7.1 КоАП РФ – это самовольное занятие земельного участка. самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; ч. 1 ст. 7.2 – уничтожение межевых знаков границ земельных участков; ст. 7.10 – в части самовольной переуступки права пользования землёй; ст 8.7 – невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространённые полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных. изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; ст. 8.8 – использование земель не по

121

целевому назначению, а равно невыполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов ухудшающих качественное состояние земель.

Как видно из приведённых однотипных административных правонарушений, в одном случае объектами правонарушений являются общественные отношения по поводу собственности на землю и установленной государством порядок возникновения прав на землю и её использованию, в другом случае объектом правонарушения является право собственности на землю и установленных порядок пользования земельными участками.

И в том и в другом случае вопросы строительства не остаются в стороне и напрямую связаны с правовыми аспектами, поскольку объективной стороной правонарушения является действие, направленное на самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка без оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель вправе:

– главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместитель;

– главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители;

– главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2002 года № П/283 упразднены комиссии по контролю за использованием и охраной земель, образованные для рассмотрения дел о нарушениях земельного законодательства, и утверждён перечень должностных лиц территориальных органов Росземнадзора, одновременно по должности являющихся соответствующими государственными инспекторами по использованию и охране земель, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со своей компетенцией, определённой ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Необходимо отметить, что с 1 октября 2005 года в Российской Федерации действует новая норма Земельного кодекса, в соответствии с которой участки под массовую застройку и жилищное строительство должны выставляться на аукционах, что раньше в законодательстве не было закреплено. Больше того, с введением указанной нормы

122

муниципальные власти должны проводить аукционы среди строительных компаний, а объявления о торгах размещаться в СМИ и на Интернет-сайтах органов власти228.

Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС) при обнаружении коррупции в строительной отрасли намерена по каждому конкретному случаю нарушения закона возбуждать административное производство и выносить предписание органам власти. А это означает что после получения предписания должностные лица, ответственные за этот участок работы, должны будут признать недействительной процедуру выделения земли и повести аукцион. Затем, если в течение месяца ФАС не получит подтверждающих документов об аукционах, нарушители будут подвергнуты наказанию в виде штрафов по нормам КоАП РФ на 20-30 МРОТ. Других наказаний законодательством не предусмотрено.

Анализ статей центральных и региональных российских газет за 2001-2006 годы229 показывает, что многие строительные организации вынуждены вести незаконное строительство. И «в такое положение их поставила, как ни странно, государственная власть»230. Речь идёт о том, что, например, выделенные земли в городе Тольятти по распоряжению мэра предварительно согласовывались, что в соответствии со ст. 31 Земельного кодекса РФ являлось нарушением. Однако желающим строить в г. Тольятти предлагалось заключать другие договора – о непредставлении земельного участка третьим лицам на срок проектирования, как правило, на 3 года. Такой подход был выгоден мэрии города Тольятти сразу в нескольких аспектах. Во-первых, денежные суммы за предоставление земли направлялись бы только в местный бюджет231. Во-вторых, договор о непредоставлении не нужно было нигде регистрировать. В-третьих, можно было иметь финансовые поступления за землю одновременно как минимум с двух юридических лиц. Возникает вопрос, почему? Потому, что на согласованном земельном участке вполне могли располагаться какие-нибудь временные объекты, например, автостоянка. Таким образом, поступление денежных средств было возможно с двух сторон – от будущего застройщика и от владельца временных объектов, что является противозаконно.

228В этой связи 9 марта 2006 года на пресс-конференции в «Известиях» начальник управления Федеральной антимонопольной службы (ФАС) по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ М, Евраев представил подробные данные по распределению участков под застройку по всем субъектам РФ. В результате проверок, ФАС обнаружила, что в РФ лишь 8.3% земельных участков (24-7% их общей площади) распределяются на аукционах, в некоторых областях 100% участков распределялись без аукционов (Хан- ты-Мансиская АО, Томская, Ростовская), а в Костромской, Ивановской областях земельные участки вообще не выделялись. См.: Федотова И. Всю землю за отказ // Известия. 2006. 10 марта.

229См., например, «Российская газета», «Известия», «Строительная газета», «Аргументы и факты», «Тольяттинское обозрение».

230Тольяттинское обозрение». Харченко Е. Роковое НОУ_ХАУ // Тольяттинское обозрение. 2006. 10 мар-

та.

231Если бы оформлялись договора на право аренды или собственности, налоги и арендную плату пришлось бы делить между бюджетами трех уровней.

123

Изменение коснулось всех строительных организаций, которые после 1 октября 2005 года, получив предварительное согласование на земельные участки, не могут зарегистрировать договора и их аренды, в связи с тем, что для регистрационной палаты распоряжение мэра о непредоставлении земельных участков третьим лицам не является официальным нормативным актом, а требуется проводить аукционы232.

Исследуя указанную проблему, нельзя не обратить внимание на содержание ст. 8.1 КоАП РФ, которая предусматривает, что несоблюдение требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов также влечёт определённые санкции.

В соответствии с упомянутой выше ст. 9.4 КоАП РФ нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утверждённых проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий,проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий влечёт наложение административных санкций. В результате исследования можно сделать вывод, что правонарушения, предусмотренные данной статьёй, посягают на правомочное осуществление деятельности в области строительства.

Административная ответственность предусмотрена и за нарушение установленного порядка строительства объектов, приёмки, ввода их в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ). В то же время, состав правонарушения, предусмотренного данной статьёй, заключается в осуществлении без разрешения строительства зданий производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых помещений, а также объектов индивидуального строительства (самовольная застройка).

Нарушение правил приёмки и ввода в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, также влечёт наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц.

Некоторые особенности административной ответственности в области строительства как особой разновидности юридической ответственности выделяет А. Б. Агапов:

– она налагается за правонарушения, не представляющей высокой степени общественной опасности;

незаконное строительство, а банки при оформлении займов требуют представить договора аренды земельных участков под строительство, которых нет. По той же самой причине нельзя привлечь и дольщиков, также как и нельзя останавливать строительный процесс, ведущий к его большому удорожанию

124

–всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица, в правоотношениях участвуют должностные лица, наделённые полномочиями органами исполнительной власти;

–наступает преимущественно в сфере общегосударственных интересов.

Анализируя материально-содержательную сторону вопроса, нужно отметить, что наличие административных правонарушений в области строительства обусловлено рядом причин. К ним можно отнести недостаточную материальную базу многих предприятий, задействованных в сфере строительного комплекса; использование некачественного сырья и компонентов строительных материалов; слабый производственный и специальный строительный контроль; задержка выплаты заработной платы; высокий уровень теневых операций; стремление получить прибыль любой ценой; некачественная подготовка специалистов строительными вузами.

Анализируя административные правонарушения и ответственность в строительства, мы приходим к выводу, что в условиях общественного развития рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности властные методы регулирующего воздействия остались прежними, особенно в сфере экономики, куда и относится градостроительный комплекс.

С принятием нового КоАП РФ значительно расширился круг субъектов административной ответственности, вновь восстановилась административная ответственность за правонарушения в области строительства юридических лиц различных организационно-правовых форм собственности.

125

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Авторы научного исследования предприняли попытку рассмотреть основные, с его точки зрения, теоретические и практические вопросы административно-правового регулирования в сфере строительного комплекса, выявить существенные недостатки в действующем административном законодательстве в этой сфере.

Изученный материал подтверждает важность совершенствования управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, и в силу полифункциональности своего функционирования является объектом административно-правового регулирования.

Строительство представляет собой отрасль привлечения государственных и частных инвестиций, которые способствуют экономическому росту России и её развитию.

В Российской Федерации государственное управление экономикой (в том числе и градостроительным комплексом) осуществляется исходя из конкретных условий и этапов исторического развития. Вместе с тем в государственном управлении строительством есть общие для всех стран функции, которые меняются в зависимости от условий. Но во всех случаях строительству как фондообразующей отрасли должно уделяться большее внимание при обосновании темпов развития национального хозяйства и при выводе экономики из кризисных ситуаций.

Анализ деятельности системы управления в градостроительном комплексе Российской Федерации говорит о необходимости модернизации нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере в целом, создании таких законодательных актов, которые бы стабилизировали строительные отношения в российском обществе: позволили структурировать и совершенствовать управление в строительной сфере путём обобщения опыта, применения современных технологий в целях повышения качества современного градостроения.

Одновременно с этим необходимо усилить ответственность за результаты и качество строительства.

Таким образом, имеющиеся проблемы в строительном комплексе – кадровые, финансовые, организационные, правовые и управленческие – требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания целостного строительного законодательства. Развитие административно-правового статуса строительных организаций предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, её своевременную корректировку, а следовательно, наличие определённого теоретического и законодательного осмысления. Все эти моменты и должны быть учтены при реализации полномочий органов управления строительством Российской Федерации.

126

Строительство относится к такой сфере деятельности, в которой административноправовое регулирование осуществляется в Российской Федерации совместными действиями Федерации и её субъектов233.

Путём анализа дискуссий по поводу понятия «градостроительный комплекс» мы приходим к выводу, что «градостроительный комплекс – это объект административноправового регулирования, представляющий собой общественные отношения, связанные с созданием новых реконструкционных объектов недвижимости в экономической сфере».

Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой определённый механизм административно-правового регулирования и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство РФ как орган общей компетенции, осуществляющее управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в градостроительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики, объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в указанном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.

При становлении территориальных зон учитываются разграниченные факторы, предусмотренные ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ, где конкретизируются правила землепользования и застройки границы территориальных зон с учётом:

–возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

–функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

–предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенных на смежных участках.

Исследования показали, что следует уделить особое внимание следующим предложениям по совершенствованию правовой организации управления градостроительным комплексом Российской Федерации. Представляется необходимым в

региона, в которую входят более девяти тысяч строительных, проектных, производственных предприятий и организаций, обеспечивающих рабочими местами около 100 тысяч человек. Самарская область одной из первых в стране, наряду с Московской и Свердловской, провела тотальную модернизацию производственной базы строительного комплекса. Сегодня она выпускает практически весь спектр современной строительной продукции, который обеспечивает замкнутый цикл сооружения любого объекта. См.: Соларев В. По камушкам, по кирпичику // Российская газета. 2005. 26 августа.

127

целях его совершенствования разработать проекты новых нормативно-правовых актов, поручив Минпромэнерго России, Минрегиону России, Минэкономразвития России, Минобороны России, Минфину, Минкультуры, Минздравсоц развития, МЧС и ЦБ Российской Федерации, а именно:

1.Специальный технический регламент «О требованиях безопасности при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территорий».

2.Специальный технический регламент «О требованиях безопасности при проведении инженерных изысканий для проектирования и строительства зданий, строений и сооружений».

3.Специальный технический регламент «О требованиях безопасности при проведении архитектурно-строительного проектирования зданий, строений, сооружений».

4.Федеральный закон о «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».

5.Федеральный закон «О строительных сберегательных банках».

Думается, будет оправданным внести некоторые изменения. Также в федеральные законы и, в частности:

1.В Гражданский кодекс РФ в части введения ограничения на передачу объектов системы коммунальной инфраструктуры в хозяйственное ведение и оперативное управление.

2.В Жилищный кодекс РФ относительно порядка подготовки и принятия решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

3.В законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.

4.В Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» в части осуществления государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора, деятельности саморегулируемых организаций лиц, ответственных за проектирование и строительство, их индивидуальный имущественной ответственности и обязательном страховании таких лиц234.

ном строительном надзоре. Введение новых норм о саморегулируемых организациях лиц, ответственных за проектирование и строительство, их индивидуальный имущественной ответственности и обязательном страховании таких лиц. Это минимум, на который нужно будет обратить внимание при подготовке проектов.

128

5. В Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в части изменения составов административных правонарушений в области строительства и эксплуатации жилищного фонда.

Кроме то представляется возможным, разработка и принятие Правительством РФ следующих нормативных актов:

–«О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд»235.

–Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, включая порядок изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

–О порядке учёта и государственной регистрации объектов коммунальной инфраструктуры и порядке передачи таких объектов, находящихся в муниципальной собственности, в казну муниципальных образований.

–О порядке осуществления контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, жилищного фонда субъектов Российской Федерации, муниципального и частного жилищного фонда и за соответствием жилых помещений данных фондов установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также иным требованиям законодательства.

–О мерах государственной поддержки кредитовании реконструкции и модернизации многоквартирных домов.

–О порядке согласования проектов документов территориального планирования Российской Федерации, муниципальных образований, деятельности согласительных комиссий.

–О порядке подготовки документации по планировке территории на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

–О порядке определения границ зон охраняемых и согласования градостроительных регламентов для них.

–О порядке определения и представления технических условий, а также подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

территориального планирования и документации по планированию и документации по планировке территории.

129

–Положение о составе и требованиях к содержанию разделов проектной документации, разрабатываемой для строительства различных объектов капитального строительства и о порядке внесения изменений в проектную документацию.

–О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации.

–О порядке организации и проведение альтернативной экспертизы проектной документации.

–О порядке выдачи разрешений на строительство объектов федерального значения на земельных участках, на которые не распределяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты.

–О порядке консервации приостановленных строительством зданий и сооружений.

–О порядке расследовании причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, в случае причинения вреда жизни, здоровью, имущества физических и юридических лиц.

Министерством юстиции РФ могут быть приняты следующие нормативные акты:

–Инструкция «О регистрации незавершённого строительства».

–Инструкция «О регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья».

В целях дополнительного разъяснения Федерального закона «О жилищных накопительных кооперативах» разработать и издать Минрегионом и Минюстом РФ совместный нормативно-правовой акт «Об утверждении методики определения нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов и установлении величин этих нормативов». Кроме того возможно издание указанными органами положения «О порядке ведения реестра жилищных накопительных кооперативов».

Органам местного самоуправления необходимо принять правила землепользования и застройки, иных нормативно-правовые акты в области регулирования градостроительной деятельности.

130