Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор – это деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Данный вид контрольно-надзорной деятельности представляет собой конкретную разновидность надведомственного контроля.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор имеет ряд особенностей, а именно:

1) согласно п. 1 ст. 51 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52 (в ред. от 31 декабря 2005 г.)187 данный вид надзора осуществляется во внесудебном порядке. Государственные санитарные врачи и их заместители в соответствии с компетенцией рассматривают материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства;

2)в порядке государственного надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера (например: проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода в

эксплуатацию; эксплуатацию объектов производства, реализацию и применение продукции; использование водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и т. п.). Такая целевая направленность отличает государственный санитарно-эпидемиологический надзор от общего и ведомственного контроля, в задачи которых входит наблюдение за всеми сторонами деятельности подчинённых объектов и проверка исполнения ими общего законодательства;

3)предметом государственного санитарно-эпидемиологического надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов, включающих в себя различные факторы среды обитания человека;

4)государственный санитарно-эпидемиологический надзор распространяется на всех, кто обязан соблюдать общеобязательные правила, т. е. и на граждан, и на государственные, и на негосударственные организации;

5)субъекты государственного санитарно-эпидемиологического надзора применяют к поднадзорным объектам средства административного принуждения (предупреждение, пресечение, наказание, предусмотренные ст. 50, 51 закона «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» и гл. 6 КоАП РФ);

6)для реализации задач государственного санитарно-эпидемиологического надзора созданы специальные органы – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения и её территориальные органы.

101

В соответствии с «Положением об осуществлении государственного санитарноэпидемиологического надзора в Российской Федерации188, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 года

№ 569, основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.

Основные направления деятельности органов государственного санитарноэпидемиологического надзора:

1)профилактика заболеваний в соответствии с создавшейся санитарноэпидемиологической обстановкой и прогнозом её изменения;

2)контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

3)создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соблюдении санитарного законодательства;

4)государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование;

5)сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

6)спецификация продукции, работ и услуг и лицензирование видов деятельности, представляющих опасность для здоровья человека;

7)государственная регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции;

8)проведение социально-гигиенического мониторинга;

9)информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний;

10)гигиеническое воспитание и обучение населения;

11)привлечение к ответственности за нарушение санитарно-гигиенического законодательства.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор согласно ст. 44 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» включает в себя:

1)контроль выполнения санитарного законодательства, санитарно-

противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, предписаний и

102

постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарноэпидемиологический надзор;

2)санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

3)меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;

4)контроль санитарно-эпидемиологической обстановки;

5)проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

6)разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий;

7)статистическое наблюдение в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учёт инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирование информационных ресурсов.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также её территориальные органы, созданные в установленном законодательством РФ порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте.

Законодательной базой деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является санитарное законодательство, которое основывается на Конституции РФ и состоит из Федеральных законов: «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. (в ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, от 10 января 2003

г. № 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, от 31 марта 2006 г. № 45-ФЗ)189, «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 13 марта 2002 г. № 28-ФЗ, от 21 марта 2-002 г. № 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. № 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. № 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. № 36 –ФЗ,

103

от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ,

от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. № 156-ФЗ)190, «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. (в ред. ФЗ от 22 августа 2004г)191, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Органами и учреждениями государственного санитарно-эпидемиологической службы РФ Российской Федерацией в области строительства проводятся санитарноэпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологические, гигиенические и иные виды оценок192.

Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности. Уполномоченные на то должностные лица наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, совершать иные процессуальные действия. За совершение санитарных правонарушений должностным лицам и гражданам могут быть назначены административные наказания в виде предупреждения и штрафа.

Главные санитарные врачи также вправе направлять в компетентные органы материалы о санитарных правонарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной и административной ответственности, кроме того, предъявлять требования о возмещении ущерба от вреда, причинённого здоровью граждан, и расходов лечебнопрофилактических и санитарно-профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлении людей193. В связи с этим считаем необходимым внести дополнение в ГрК РФ по этому вопросу, поскольку в данном Кодексе эта норма отсутствует.

Вопрос о санитарно-эпидемиологическом надзоре включает в себя санитарногигиеническое и градостроительное нормирование в сфере охраны окружающей природной среды, которое подразделяется на три группы: санитарно-гигиенические нормативы: предельно-допустимые нормы применения агрохимикатов, нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания; градостроительные нормативы.

190СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 150; СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1020; СЗ РФ. 2002. № 1 2. Ст. 1093; СЗ РФ. 2002. №

50.Ст. 4025; СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169; СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805; СЗ РФ. 2003. № 11. Ст. 956; СЗ РФ. 2003.

№13. Ст. 1178; СЗ РФ. 2003. № 58 (ч. 1). Ст. 503; СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377; СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1078; СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2719; СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 11; СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3455.

191СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1) Ст. 3430; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

192См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, Изд-во Воронеж.

гос. уни-та. 2007. С. 442-443.

193См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.,

Норма, 2004. С. 415.

104

Санитарно-гигиенические нормативы основаны на нормативном закреплении показателей состояния здоровья населения в зависимости от качества окружающей среды. Данный критерий этого норматива ориентирован на обеспечение здоровья человека. Порядок разработки и утверждения санитарно-гигиенических нормативов, а также требования, предъявляемые к ним, содержатся в Федеральном законе «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» (ст. 37, 38)194.

Санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ в соответствии с положением , утверждённым Правительством РФ от 24 июня 2000 года № 554195.

Нормативно-правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), которые устанавливают целый комплекс единых санитарно-эпидемиологических требований, охватывающих планировку и застройку городских и сельских поселений, продукцию производственно-технического назначения и др.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»196 предусматривает проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды). Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды входит проверка соблюдения требований, норм и правил

вобласти охраны окружающей среды при строительстве, вводе в эксплуатацию производственных и других объектов, проверка выполнения требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, предъявление требований и выдача предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства

вобласти охраны окружающей среды, приостановка хозяйственной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в в области охраны окружающей среды, привлечение таких лиц к административной ответственности (ст. 66). Кроме того, предусматривается, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется также муниципальный экологический контроль, при этом муниципальные инспектора в области охраны окружающей среды наделены полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов.

194СЗ РФ. 1989. № 14. Ст. 1650.

195СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

196СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

105

Статьёй 16 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»197 предусматривается проведение федерального надзора в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Порядок осуществления производственного контроля за соблюдением требований установлен постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 263 (в ред. от 1 февраля 2005 г. № 49)198.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»199 органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п. 5.3 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору). Государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России осуществляет Минобороны России (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082).

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» предусматривает проведение государственного надзора за качеством строительства гидротехнических сооружений. Такой контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, за исключением строительства гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений (в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору),

197СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

198СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1305.

199СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

106

Статьёй 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда200.

Одним из административно-правовых элементов осуществления строительного контроля является институт лицензирования, который представляет собой комплекс установленных условий, правил и процедур осуществления определённой деятельности.

Правовой режим лицензионно-разрешительной системы предполагает возможность получения специального правового статуса лишь ограниченному кругу субъектов, обладающему документально подтверждёнными познаниями, навыками, квалификацией. Кроме того, лица, получившие соответствующее разрешение (лицензии) связаны в своей деятельности нормативно установленными условиями и требованиями.

Нормативно-правовую основу разрешительной системы составляют как акты узкоспециальной направленности, т. е. акты, имеющие своим содержанием именно вопросы функционирования лицензионно-разрешительного режима (например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»201), так и общие акты, в которых лишь отдельные нормы регламентируют вопросы лицензионно-разрешительной системы (например, ГрК рФ)202.

Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации” и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»203, лицензирование в области градостроительства с 1 января 2007 г. подлежит отмене, т. е. контроль должен прекратить своё существование и уступить место обязательному страхованию строительной деятельности. В организационно-правовом аспекте государственное лицензирование предполагалось заменить саморегулированием, когда допуск на строительный рынок будет осуществляться через обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО).

Однако на проблематичность принятия такого решения, его дискуссионность указывает тот факт, что его принятие уже дважды откладывалось и не имеет в настоящее время своей легитимной фиксации.

200См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С.

271-272.

201СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

202См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, С. 406.

203СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 17.

107

Между учёными, специалистами-практики обсуждался и обсуждается вопрос о необходимой отмены лицензирования в области строительства, проектирования и подготовки проектной документации. Можно выделить две основные точки зрения. Согласно первой позиции (А. В. Данилевский, Л. Г. Корчмарь, Н. М. Соницын и др.)204 институт лицензирования в строительстве следует отменить, поскольку государство обладает иными механизмами обеспечения качественного осуществления строительной деятельности: это экспертиза проектной документации, ответственность за нарушение законодательства при выполнении инженерных изысканий, проектировании и строительстве, другие виды государственного контроля. Один из известных специалистов в области строительного права О. В. Сидоров в данном случае отмечает: «Лицензирование в строительстве себя не оправдало, и „Трансваальпарк” и Басманный рынок, и все обрушившиеся в 2005 и 2006 годах кровли крыш, и погребённые под ними люди – яркое подтверждение»205.

Сторонники второй точки зрения (Карнизов М. Г., Соловьёв А. Н. и др.)206 выступают против отмены лицензирования до принятия технических регламентов, поскольку наличие многочисленных строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не могут обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.

В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли, как отмечает В. Климов только в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, ведущих строительных, проектно-изыскательных, профессионально-творческих организаций (в первой половине 2006 г. поступила более 400 обращений). Свыше 95% респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведённого Минэкономразвитием Российской Федерации высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведёт к увеличению числа аварий но объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке207.

О необходимости скорейшего решения проблемы на законодательном уровне свидетельствует то обстоятельство, что в июне 2007 года группа депутатов во главе с председателем думского Комитета по собственности В. Н. Плескачевским внесла в Государственную Думу РФ два важных законопроекта – «О внесении изменений в статьи 17

204См.: Данилевский А. В. Вопросы архитектурно-строительного проектирования и строительства. М., 2006. С. 19-31; Корчмарь Л. Г., Соницын Н. М. Правовые основы лицензирования строительной деятельности.

М., 2007. С. 191-216 и др.

205О. Сидоров. Полис вместо лицензии // Российская газета. 2006. 27 июня.

206См.: Карнизов М. Г. Градостроительный кодекс: поюсы и минусы лицензировния // Саратовские вести (Саратов). 2007. 30 января; Соловьёв А. Н. Понятие и институты строительного права. М., 2007. С. 48-97 и др.

207М.: Климов В. Лицензирование – важный механизм государственного регулирования строительства // Строительная газета. 2006. № 27. 7 июля.

108

и18 Федерального Закона „О лицензировании отдельных видов деятельности” и „О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части замены лицензирования строительной деятельности”». Первый законопроект предусматривает сохранение действующей системы лицензирования до 1 июля 2008 года, поскольку альтернативная модель саморегулирования ещё не создана. Напомним, что по этой же причине сроки отмены лицензирования в строительстве переносились уже дважды.

Второй законопроект – носящий объёмный комплексный характер – направлен на подготовку законодательной базы нового механизма. В частности, Градостроительный кодекс РФ предлагается дополнить целым разделом из 80 статей, где будут детально отражены принципы и основы деятельности СРО, условия членства в них, а главное – механизм солидарной юридической и материальной ответственности за деятельность каждого члена. Гарантией такой ответственности станет компенсационный фонд, формируемый за счёт членских взносов. Если кто-либо из членов СРО причинит вред заказчику, нарушит условия договора, некачественно построит или вообще самоликвидируется, возмещение ущерба будет производиться за счёт компенсационного фонда.

Сегодня подобной ответственности не существует. Должностное лицо органа исполнительной власти, выдавшее лицензию строительной проектной или изыскательской организации, в дальнейшем не отвечает за её деятельность ни в дисциплинарной ответственности, ни в плане материальной ответственности.

Причина правового нигилизма в данном случае кроется в том, что подавляющая часть строительных объектов в России возводится строительными организациями с уставным капиталом в 70 тысяч рублей, создающимися, как правило, под возведение данного объекта. При этом, зачастую, не выполнив договорные обязательства такие организации самоликвидируются и претензии предъявлять в этом случае практически некому. Саморегулирование в строительной отрасли, успешно действующее во всём мире, по мнению разработчиков законопроекта, полностью исключит подобные ситуации.

Заметим, что следом за законопроектом В. Плюскачевского в Госдуму был внесён альтернативный проект о саморегулировании в строительстве, подготовленный председателем Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму Евгением Фёдоровым. В целом положения обоих законопроектов совпадают, однако, в проекте Фёдорова сделан акцент на защиту малых предприятий от возможной монополизации строительного рынка крупными корпорациями.

Существует и третий законопроект о замене лицензирования саморегулированием, разработанный Институтом экономики города. Однако, в Госдуму он ещё не внесён.

109

По мнению Президента Российского союза строителей Виктора Забелина, каждый из альтернативных проектов имеет свои сильные стороны и может быть принят за основу. В то же время, по оценке Забелина, у законопроекта Плескачевского больше шансов быть принятым. Поэтому в период между первым и вторым чтением было бы целесообразно максимально учесть в нём всё лучшее, что наработано авторами других проектов208.

Проанализируем создавшуюся ситуацию и выскажем свою точку зрения по возникшей проблеме. Как было отмечено выше основной задачей лицензирования является предварительный контроль и допуск на рынок компаний, предоставляющих услуги в соответствии с нормами действующего законодательства, в частности в области безопасности труда и строительных нормативов. В этом случае следует заметить, что государство не в состоянии обеспечить адекватную ответственность строительных компаний за допускаемые нарушения в сфере строительства. Административные штрафы за несоблюдение норм строительства не способны серьёзно повлиять на строительство компании. На строительные организации могут повлиять страховые компании, поскольку страховщик, выдавая полис, отвечает за действия строительной компании собственными денежными средствами, поэтому контроль качества со стороны страховых компаний осуществляются более тщательно209. Из этого следует, что прямая зависимость страховых тарифов от качества работы приведёт к тому, что строительным организациям будет выгоднее работать по общепринятым стандартам качества, учитывая, что, заключая договор страхования, страховщики обязаны будут проводить экспертизу строительной организации выезжая на объект, давая рекомендации по предотвращению возможных убытков. Таким образом, отказывая той или иной строительной компании в выдаче страхового полиса, страховщик тем самым оценивает профессиональный уровень этой организации.

Отсюда можно сделать вывод, что страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административноправового регулирования строительной деятельности в Российской Федерации. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности обязывать страховать имущество (к которому может быть отнесён в частности, и строительный объект), если оно не является государственной или муниципальной собственностью. Поэтому для устранения данного пробела требуется законодательное введение обязательного страхования ответственности строителей и архитекторов перед третьими лицами в виде принятия Федерального закона «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».

208См. Кучер Н. Проблема лицензирования продолжает тревожить // Строительная газета. 2007. 8 июня.

209Сидоров О. Полис вместо лицензии // Российская газета. 2006. 27 июня.

110