Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений111.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

В результате исследования можно сделать вывод, что система градостроительных регламентов требует корректировки на уровне местных градостроительных уставов или кодексов (городов и регионов), в содержание которых должны быть внесены отдельные виды территорий с особым порядком разработки и принятия градостроительного регламента в соответствии с их общественной ценностью и значимостью.

Имеющиеся на сегодняшний день правовые акты, регулирующие рассматриваемый вопрос, несовершенны. В связи с этим, по мнению автора, представляется необходимым объединить все органы государственной экспертизы, включая экологическую. Кроме того постановлением Правительства РФ необходимо ввести процедуру единого порядка прохождения процедуры экспертизы, одновременно передав полномочия по установлению порядка разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации от Минрегиона России Правительству РФ112.

Подобное предложение уже было высказано в 2003 году113. Однако данное предложение так и не нашло отражение ни в одном из законодательных актов последних лет, касающихся сферы строительства, в том числе и в новом Градостроительном кодексе РФ.

111См.: Земельный кодекс РФ. М., 2001 Ст. 40.

112См., напр.: Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 года № 370 «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации»,; Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 года № 941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования»; Постановление Правительства РФ от 2000 года «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной и проектной документации.

113См.: Кузнецова С. А. Указ. соч. С. 152.

51

Замыкают рассматриваемую систему подзаконных актов градостроительной деятельности так называемые локальные нормативно-правовые акты, принимаемые в строительных предприятиях, учреждениях и организациях. Благодаря им указанные субъекты градостроительных отношений получают возможность конкретизировать и дополнять нормы законов, указов Президента, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике строительной организации.

Правотворческая деятельность в этом случае осуществляется их учредителями, органами управления или трудовыми коллективами. Перечень вопросов, по которым органы управления строительной организации могут принимать нормативно-правовые акты, порядок принятия таких актов закрепляется в уставе (положении) данной организации. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены трудовому коллективу данной организации. В частности, он обладает правом принимать правила внутреннего распорядка, рассматривать проекты плановых заданий, определять перечень и порядок получения работниками строительных организаций социальных льгот из фондов трудового коллектива.

Как показывает проведённый нами анализ нормативных, локальных актов в ряде строительных организаций Самарской области114 в сфере градостроительной деятельности наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров: соглашение, заключаемое между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; договор учредителей о создании строительной организации; договор, заключаемый между учредителем (учредителями) и строительной организацией; коллективный договор строительной организации.

В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти (например, Министерства регионального развития РФ), равно и наоборот – передачи части вопросов отнесённых к ведению субъектов Российской Федерации, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы о перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между Федерацией и её субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договоры и соглашения.

Поскольку вопросы градостроительства являются предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, то в соответствии с ч. 1 ст. 3 ГрК РФ субъекты

52

Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные акты, направленные на регулирование градостроительных отношений. В частности, им предоставляется право определять состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования, утверждать региональные нормативы градостроительного проектирования, принимать акты, связанные с осуществлением градостроительного надзора, определять предельную численность лиц, проживающих или зарегистрированных на территории населённого пункта, для участия в публичных слушаниях по проетам генеральных планов поселений и городских округов, устанавливать состав и порядок деятельности комиссий по публичным слушаниям по проекту правил землепользования и застройки, наделять органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности и др.

Конституционное право субъектов Российской Федерации – выполнять нормативноправовое регулирование общественных отношений в указанной области – позволяет им существенно развивать и дополнять ГрК РФ с учётом национальных, социальноэкономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоёв региона, закреплять дополнительные гарантии их конституционного права на свободу осуществления градостроительной деятельности.

Исследуя содержательное наполнение законодательных актов, принимаемых по вопросам градостроительства в субъектах Федерации, отметим, что их органы государственной власти в соответствии со ст. 7 ГрК РФ вправе принимать законы и другие нормативные правовые акты.

При этом ГрК РФ в одних случаях указывается на полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа исполнительной власти115.

Во многих субъектах Российской Федерации приняты аналогичные ГрК РФ законы (градостроительные уставы, кодексы)116.

115Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ( в ред. от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ) установлено, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» используются в одном значении.

116См.: Закон Саратовской области от 24 октября 2001 года «О градостроительной деятельности».

53

На муниципальном уровне по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Согласно ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 19 июня 2004 г. № 53-ФЗ, от 12 августа 2004 г. № 186-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, от 29 декабря № 199-ФЗ, с изм., внесёнными Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ)117 в систему муниципальных правовых актов входят:

1)устав муниципального образования;

2)правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;

3)правовые акты:

─главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;

─постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;

─распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

117СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 33. Ст. 3368; 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 9; 2005.

№1. Ч. 1. Ст. 12; 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 17; 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 25; 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 37.

54

Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается ГрК РФ и в принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения (см. ст. 8 ГрК РФ).

Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется в Государственной Думе РФ, координатором их выполнения становится МИД России118.

55

ГЛАВА 2 Правовое регулирование организации и деятельности органов управления

градостроительством и архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации

2.1. Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение.

Как было ранее исследовано, современный градостроительный комплекс в Российской Федерации – это сложная система, функционирование которой обеспечивается механизмом административно-правового регулирования, устанавливающим внутренние связи и учитывающим деятельность всех звеньев предприятия.

Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой сложноорганизованный управленческий феномен и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции осуществляет управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.

К полномочиям Правительства РФ в рассматриваемой сфере относится установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других119.

Анализ норм Градостроительного кодекса РФ позволяет детализировать полномочия Правительства РФ в рассматриваемой сфере. К ним следует отнести:

─соблюдение принципа ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 ч. 1 ст. 2.);

─подготовка федеральных программ в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (см. ч. 3 ст. 11);

тельной деятельности в Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. //

СЗ РФ, 1999. № 11. Ст. 1308.

56

─представление положений о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 15) и в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч. 8 ст. 20);

─право обращения к главам местной администрации поселений, главам местных администраций городских округов с предложениями о внесении изменений в генеральные планы (см. ч. 16 ст. 24);

─установление порядка выполнения заказа на подготовку документации по планировке территории (см. ч. 8 ст. 45);

─право оспаривания в судебном порядке документации по планировке территорий

(см. ч. 17 ст. 45);

─право дополнительной правовой регламентации порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (см. ч. 18 ст. 45);

─установление требований к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состава и порядка ведения исполнительной документации, форм и порядка ведения журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядка консервации объекта капитального строительства (см. ч. 9 ст. 52);

─установления порядка проведения строительного контроля (см. ч. 8 ст 53);

─право запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 57);

─право принятия решения о компенсации определённым категориям физических лиц причинённого им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч. 1 ст. 61).

К иным полномочиям Правительства РФ Кодексом отнесено:

─установление порядка обязательного согласования проекта генерального плана до его утверждения и порядка его согласования (см. ч. 8 ст. 24, ч. 1 ст. 25);

─установления случаев направления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти представленных на согласование проектов генеральных планов на государственную экспертизу (см. ч. 6 ст. 25);

─установление запрета на использование земельных участков и объектов, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. ч. 10 ст. 36);

─установление формы градостроительного плана земельного участка (см. ч. 5 ст. 44);

57

─утверждение документации по планировке территорий, представленной уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (см. ч. 14 ст. 45);

─установление видов инженерных изысканий, порядка их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также составов и форм материалов инженерных изысканий, порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учётом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 47);

─право устанавливать порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (см. ч. 10 ст. 48);

─установление состава и требований к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам (см. ч. 13 ст. 48);

─установление порядка аккредитации организаций, имеющих право проводить негосударственную экспертизу проектной документации (см. ч. 3 ст. 50);

─установление формы разрешения на строительство и порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (см. ч. 16, 22 ст. 51);

─установление перечня документов, помимо предусмотренных Кодексом, необходимых для получения разрешения на ввод объектов эксплуатацию и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 4 ст. 55);

─установление порядка выявления причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч. 2 ст. 62);

─согласование проектов генерального плана города Москвы (см. ч. 4 ст. 63)120. Исследуя особенности административно-правового статуса органов федерального

управления в строительном комплексе, нужно отметить, что вся система управления им претерпела серьёзные изменения. Если в период существования СССР во главе каждой строительной отрасли стояли специализированные органы государственного управления

58

(Министерство транспортного строительства СССР, Министерство промышленного строительства СССР и другие), то в настоящей момент полномочиями по государственному

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, строительства, архитектуре, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации121.

Важнейшим полномочием Министерства регионального развития Российской Федерации является принятие нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности. Принимаемые Министерством нормативные правовые акты определяют:

─перечень поселений, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающиеся традиционными видами хозяйственной деятельности;

─федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

─порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;

─стоимость 1 м2 жилья, используемую при расчёте средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд;

─методику расчёта цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наём жилых помещений, а тарифов на коммунальные услуги, а также ряд других.

Министерство осуществляет мониторинг и анализ реализации государственной региональной и национальной политики, мониторинг социально-экономических процессов в регионах и субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях, а также разрабатывает годовые и ежеквартальные доклады о социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации.

К полномочиям Министерства относится организация разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития; Министерство выступает в

59

роли государственного заказчика-координатора таких программ, а также разрабатывает программы в сфере реализации государственной национальной политики.

Минрегион РФ обладает полномочиями административно-принудительного характера и вправе приостанавливать приёмку в эксплуатацию построенных объектов в случае обнаружения нарушений обязательных нормативных требований, осуществляет контроль за качеством строительства в отношении всех субъектов независимо от их административноправового статуса.

Минрегион России возглавляет систему органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности и самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

─о порядке предоставления материальной поддержки проживающим в сельской местности малообеспеченным семьям из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

─федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

─о порядке разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотре государственных нормативов и правил;

─о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации и другие акты;

─мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по стабилизации общественно-политической обстановки и содействию социальноэкономическому развитию субъектов Северного Кавказа;

─разработку годовых и ежеквартальных докладов о социально-экономическом состоянии субъектов Федерации;

─организацию разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития, функции государственного заказчика-координатора;

─разработку программ в сфере реализации государственной политики по возрождению и развитию российского казачества, а также другие полномочия, указанные в Положении о Министерстве.

Структурными подразделениями Министерства регионального развития Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства.

60