Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать компанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств211.

Сложность решения проблемы подчёркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе212.

При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества213.

Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при освещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки214.

В частности высказано мнение о том, что понятие «договор долевого участия в строительстве» отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И, договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон215.

Также надо признать обоснованной позицию Б.Л. Хаскельбурга в том, что термин «долевое участие в строительстве» однопорядковой юридической определённости не несёт, и «едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве»216.

211См.: Юткевич В. П. Договор строительного подряда. М., 2002. С. 86.

212См.: Брагинский М. И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., Статут, 1999. С. 125; Гражданское право: Учебник Ч. 2. / Под. ред. Сергеева А. С., Толстого Ю. К. М., Проект. 1997. С. 333;

Мельник В. В. договоры о долевом участии в строительстве // Вестник высшего арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. № 2. С. 180-194.

213См.: Козлова И. В. Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М., БЕК, 2000. С. 307; Ро-

манец Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве? // Хозяйство и право. 2000. № 3. С. 74; Система договоров в гражданском праве России. М., Юрист, 2—1. С. 479; Чубаров В. В. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998. С. 632-633; Савельева А. Б. Договор простого товарищества в российском гражданском праве // В кн.: актуальные вопросы гражданского права: Сб. Статья / Под ред. М. И. Брагтнского. М., 1998.С. 296; Коммерческое право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. В. Ф. Попандопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб., 1998. С. 299.

214См.: Муравьёв Б. В. Договор с участием инвесторов св строительстве / Справочная правовая система «Гарант»; Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. № 3. С. 48-49; Лисица В. Инвестиционный договор // Закон. 2003. № 6. С.113; Фокин С. договор долевого участия в строительстве // Закон. 2003. № 6. С.118.

215Романец Ю. В. Договор простого товарищества и подобные ему договоры (вопросы теории и судебной практики) // Вестник, ВС РФ. 1999. № 12. С. 101.

216Хаскельбург Б. Л. Договор о долевом участии в строительстве: вопросы судебно-арбитражной практики // Гражданское законодательство республики Казахстан. Вып. 14. Астана, 2002. С. 156.

112

Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в

СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурнобытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке217. Именно тем, что все возведённые недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и, было обусловлено существование такого термина, как «долевое участие в строительстве», отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведённый недвижимый объект.

Поскольку созданная за счёт государственных предприятий недвижимость являлась государственной собственностью, дольщики – предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведённых объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учётного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства.

Государственные органы – управления (отделы) капитального строительства исполкомов местных Советов выполняли функции заказчика и, аккумулируя денежные средства государственных предприятий, заключали с подрядными организациями договоры капитального строительства жилых домов, определяя содержание прав и обязанностей дольщиков. Советы контролировали распределение жилой площади между предприятиями пропорционально внесённым денежным средствам.

При отношениях такого характера отсутствовала самостоятельность предприятий в распоряжении возведёнными объектами. За исключением ведомственного жилья вопросы, связанные с заселением и последующей эксплуатацией многоквартирных домов, находилась в ведении местных Советов, которые несли расходы, связанные с содержанием объектов. Очерёдность предоставления жилья определялась на основании списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые велись местными Советами на основании списков, предоставляемых предприятиями218.

Несмотря на доминирование административно-правовой составляющей во всех строительных отношениях с участием предприятий и организаций, в тех случаях когда договоры о долевом участии в строительстве заключались предприятиями за счёт

217См.: Постановление Совета Министров СССР от 01.03.78. № 173 «О мерах расширения в городах практики комплексного ипотечного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. № 6. Ст. 36.

218См.: Постановление Совета Министров СССР от 01.03.78. № 173 «О мерах расширения в городах практики комплексного ипотечного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. № 6. Ст. 36.

113

собственных свободных от планов деятельности денежных средств, в научной литературе предлагалось квалифицировать подобные соглашения как договоры о совместной деятельности219.

Выделение института совместной деятельности на фоне административных отношений проводилось на основе установления самостоятельного гражданско-правового юридического содержания данного, договора, определяемого наличием у дольщиков права на распределение квартир по своему усмотрению и участие в покрытии общих расходов и убытков220.

На сегодняшний день понятие «долевое участие в строительстве» при различных соотношениях правовых элементов и субъектного состава участников в договорной практике применяются без чёткой определённости юридического режима данных отношений. Учитывая, что природа экономических и правовых отношений в условиях рынка коренным образом изменилась и существовавшее административно-правовое регулирование долевого участия в строительстве в значительной мере уступило договорному, всё же отметим существующую организационно-правовую составляющую в указанном виде договоров которая находит своё проявление: 1) в наличии элементов организации и координации действий инвесторов со стороны императивных субъектов этих отношений – застройщиков; 2) в исключительности или превосходстве объёма управленческой компетенции администрации строительных организаций, нежели у инвесторов – физических и юридических лиц.

Совместный характер деятельности сторон вытекает из объединения их личного участия в строительстве объекта. Факт подписания договора несколькими лицами дольщиками (инвесторами) свидетельствует об осведомлённости каждого субъекта возникающих отношений о других участниках договора и предполагает наличие общего волеизъявления на осуществление строительства с указанием поименованных в договоре лиц, тем самым, придавая соглашению как общецелевой, так и координируемый характер.

Ближе к совместной деятельности договоры, по условиям которых в состав обязанности дольщиков входят действия, без исполнения которых осуществление строительства в определённом договором составе не представляется возможным. Роль организационно-правового регулирования в данном случае состоит в том, что застройщик (управленческий орган строительной организации), например, определяет какой из дольщиков будет получать участок под застройку, какой оформлять проектную

219См.: Мельник В. В. договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации . 2004. № 2. С. 182.

220См.: Масевич М. Г. Договор о совместной деятельности // Советское государство и право. 1979. № 6.

С. 135.

114

документацию, далее - производить корректировку данной документации, выполнять строительные работы, оплачивать стоимость доли поставкой строительных материалов.

То есть при таком соотношении обязанностей дольщиков возведение объекта возможно только под условием объединения их действий с применением всех элементов управления: организации, регулирования, координации и необходимого (в договорных рамках) контроля. Как показывает изучение практики осуществления долевого строительства дольщики совместно с заказчиком221 оформляют акты выполненных работ, осуществляют контроль за ходом и качеством строительства, имеют право требовать устранения недостатков222.

Анализ приведённых условий свидетельствует о личном участии дольщика в управлении строительными делами наряду с заказчиком и является отличительным признаком наряду с договором простого товарищества эксклюзивного организационноправового договора.

Важность личного характера участия в строительстве не умаляется и в том случае, если все дольщики обязуются предоставить денежные средства для оплаты строительства объекта. Организационный характер отношений исходит из общности объединения усилий дольщиков, направленных на достижение единого производственного результата. Участие дольщиков в разрешении вопросов строительства может рассматриваться как участие в управлении общими делами.

Принимая во внимание многообразие моделей управленческих отношений, возникающих при долевом строительстве, их правового обоснования, следует рассмотреть вопрос о том, какие принципиальные варианты моделирования отношений возникают при организации долевого участия в строительстве.

Схемы отношений с дольщиками предопределяются тем, «на чьей стороне» находятся дольщики: выполняющей строительные работы подрядной организации или же заказчика, оплачивающего выполнение работ подрядной организации. Экономической предпосылкой заключения таких договоров чаще всего являются недостаточность у заказчика или подрядчика денежных средств, необходимых для финансирования строительства.

221Для избежание путаницы при характеристике исследуемых отношений термин «застройщик» в нашем случае используется для обозначения организации, выступающей в роли заказчика подрядных работ, поскольку, как правильно указал Г. В. Цепов, функции застройщика – это организация строительства, а не его осуществление (см.: Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. № 3. С. 48-49. Функции застройщика возлагаются на лицо, которому выделяется земельный участок для возведения объекта. В роли застройщика может выступать как подрядная организация, строящая «дом на продажу», так и заказчик объекта, привлекающий для выполнения подрядных работ строительную организацию.

222См.: Зайцев Л. Г., Моторин Б. М. Права и обязанности дольщиков в строительстве // Актуальные проблемы градостроительства в России. Сбор. науч. трудов. Саратов, 2007. С. 89.

115

Когда многоквартирный дом возводится специализированной организацией, например, домостроительным комбинатом, с целью последующего отчуждения квартир третьим лицам, отношения между строительной организацией и дольщиками отражают в большей степени черты подрядного обязательства, потому что денежные средства дольщиков привлекаются для того, чтобы строительная организация выполнила строительные работы и передала им результат в виде квартир дольщикам. Создавая определённое количество квартир для дольщиков, часть помещений подрядная организация может построить для собственных нужд. При этой модели организационно-правовая составляющая – минимальна.

Если договоры с дольщиками заключает заказчик по договору строительного подряда, то денежные средства дольщиков привлекаются заказчиком для того, чтобы оплатить подрядчику стоимость выполняемых строительных работ. В отношениях между дольщиками и заказчиком отсутствует ярко выраженный подрядный характер и на первое место выступают управленческие организационно-правовые отношения.

Многочисленность заказчиков заставляет строительную организацию в целях упорядочения их действий настаивать на включении в условия договора обязательных организационно-правовых элементов223.

Сложность в определении и разграничении правовой природы отношений, возникающих с участием дольщиков ввязывает необходимость в корректировке законодательства. Так, изучение Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и

овнесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» даёт нам основания сделать вывод о необходимости дополнения в ч. 1 ст. 1 этого закона положением

овозможности расширения перечня допускаемых законом случаев привлечения денежных средств граждан с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у граждан может возникнуть право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, а не только право вложения средств в соответствии с настоящим законом и законодательством Российской Федерации о жилых накопительных кооперативов. Целесообразно допустить возможность привлечения денежных средств граждан, в случаях, предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Было бы правильным устранить необоснованное установление солидарной ответственности по долгам застройщика банками, представившими кредит застройщику.

116

Для эффективной реализации положений Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» представляется необходимым издать приказ Минюста России о разработке и принятии инструкции об особенностях государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, ограничений в обременении прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества.

Исследование организационно-правового и экономического содержания отношений между инвесторами, застройщиками и органами исполнительной власти даёт основание считать, что в них превалирует стремление застройщиков к получению денежных средств инвесторов на самом начальном этапе жилищных проектов224. В тоже время Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. ввел запрет на привлечение средств частных инвесторов до момента получения разрешения на строительство.

Из этого следует, что организационно-правовые отношения, возникающие между застройщиками и инвесторами, должны быть урегулированы на достроительной стадии. Закон запрещает эту экономически объективную форму финансирования, вынуждая участников рынка искать различные «лазейки».

Исследуя правовые аспекты проблемы, можно предложить корректировку указанного закона: во-первых, предоставив застройщикам рассрочку в выплате доли города на всю продолжительность проекта; во-вторых, комбинируя долю города в натуральном (метрами) и стоимостном выражении; в-третьих, за счёт государственных целевых программ кредитования предприятий строительной индустрии, то есть кредитования не на потребление, которое увеличивает спрос, а производства – для увеличения предложения жилья на рынке; в-четвёртых, за счёт упрощения и чёткой нормативной регламентации самой достроительной стадии, когда инвесторы были бы хорошо информированы о её этапах и о том, куда конкретно в органах власти обращаться для решения возникающих в ходе проекта проблем. Думается, что указанные предложения могут найти соответствующую фиксацию в Федеральном законе «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов». По вышеуказанному закону инвестор, как сторона договорных отношений имеет право даже за самые незначительные нарушения договора потребовать штраф со строительной организации. В то же время, если дольщик будет вносить платежи с опозданием, строительная организация в соответствии с положениями Закона не имеет правовых полномочий по привлечению к ответственности. То есть ситуация складывается абсурдная: дольщик не производит своевременно оплату, компания не получает

117

необходимых денежных сумм, при этом дольщик, действуя на основе Закона, вправе выдвинуть требование о значительной компенсации. Отсюда можно сделать вывод, что строительные организации вынуждены компенсировать собственные риски, увеличивая стоимость жилья.

Учитывая сложность ситуации нам представляется, что было бы правильным, если бы Министерство юстиции Российской Федерации разработало специальную инструкцию под названием «О регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья».

В целом указанном федеральном законе представляется необходимым закрепит защиту прав и интересов граждан и юридических лиц, вкладывающих средства в строительство жилья и иных объектов недвижимости (за исключением объектов производственного назначения) в порядке долевого участия. В частности:

–снижение рисков участников долевого строительства за счёт установления обязанности застройщиков по раскрытию информации как о самих застройщиках, так и о проектах жилищного строительства («проектная декларация»);

–установление обязательных условий, порядка заключения, изменения и исполнения договоров участия в долевом строительстве;

–обязательность учёта договоров участия в долевом строительстве для недопущения передачи на одну строящуюся квартиру или иной объект долевого строительства одновременно нескольким лицам;

–обеспечение возврата застройщикам средств участников долевого строительства при невыполнении договора путём установления залога земельного участка и строящегося объекта;

–государственный контроль над долевым строительством;

–установление административной ответственности за привлечение средств на строительство лицом, не имеющим на это право, за опубликование недостоверной информации в проектной декларации, за нарушение требований к отчётности застройщика.

Оценивая возможности совершенствования правовой организации управления строительным комплексом в России, следует обратить внимание на то, что в данном аспекте весьма эффективной мерой может стать внедрение экологического страхования. Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7 «Об охране окружающей природной

среды»225 (ст. 23) определены правовые основы введения экологического страхования

118

предприятий, учреждений и организаций. Однако, как показывает практика нормы этого Закона реализуются далеко не в полном объёме226.

Вцелях усиления роли экологического страхования в прогнозировании, предотвращении ликвидации последствий экологических аварий должна проводиться обработка мероприятий по развитию экологического страхования в ряде регионов страховыми организациями и взаимодействующими с ними природоохранными органами и природопользователями. Подобные работы по развитию экологического страхования в настоящее время ведутся по согласованию с административными и территориальными природоохранными органами только в Архангельской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской областях, городах Санкт-Петербург, Саратов, Вятка, Электросталь. В числе ближайших задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования экологических норм на федеральном уровне должно быть восстановление, укрепление и развитие самостоятельной надзорной, контрольной природоохранной системы как со стороны Администрации Президента РФ, так и со стороны Правительства РФ, Другим не менее важным направлением развития нормативно-правовой базы в сфере охраны природной среды должно быть достаточное финансирование федеральными, региональными, местными властями и предпринимателями реальных природоохранных программ, проектов и конкретных мероприятий.

Врегиональном аспекте для совершенствования нормативно-правовой базы в природоохранной и ресурсоспособной сфере требуется дифференциация экологических норм. Примером такой дифференциации может служить сооружение систем магистральных нефти и газопроводов. Охрана окружающей среды при строительстве трубопроводов должна осуществляться путём выполнения дополнительных природоохранных мероприятий, относящихся к строительному комплексу. Такие как: размещение сооружений, строительных баз, обслуживающих объектов и транспортных систем с учётом экологических требований; строительство и эксплуатация очистных сооружений и устройств; применение природосберегающих строительных технологий и специальных машин и механизмов, оказывающих минимальное воздействие на природу, и др.

При изучении административно-деликтных аспектов совершенствования управленческой деятельности в области градостроительства нельзя обойти вниманием вопросы административной ответственности, которое имеет место в данном случае имеет специфические особенности. Указанная специфика более ярко видна при анализе ст. 9.4

КоАП (нарушение требований нормативных документов в области строительства) и

119

заключается в том, что рассматриваемое правонарушение состоит в нарушении обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утверждённых проектов и других нормативных документов в области строительства при выполнении различных видов строительных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. В ч. 1 ст. 9.4 КоАП для привлечения не только к административной, но и, в некоторых случаях, к уголовной ответственности достаточно самого факта нарушения требований. Например, в строительной сфере – госстандартов, технических условий, строительных норм и правил, и других нормативных документов. Однако, для привлечения к ответственности в строительном комплексе в соответствии с ч. 2 данной статьи необходимо ещё наличие квалифицирующего признака. Этот квалифицирующий признак проявляется, например, при нарушении указанных правил и норм, наступлении определённых последствий, выражающихся, например, в потере несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижении прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий.

В развитие рассматриваемого вопроса необходимо подчеркнуть, что административная ответственность широко применяется как в градостроительстве, так и жилищных и земельных правоотношениях.

Необходимо заметить, что административная ответственность в сфере строительства наступает и в том случае если строительные организации не создают обустроенных подъездных путей к стройплощадкам, ограждений в местах производства строительных и дорожных работ, при самовольном вскрытии проезжей части и т. д. За подобные нарушения административная ответственность предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ «Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других, дорожных сооружений», в соответствии с которой должностные лица подвергаются штрафам в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, юридические лица от двухсот до трехсот МРОТ. При этом административное правонарушение сочетается с экологическим правонарушением.

Конкретизируя этот вопрос, нужно отметить, что административное и экологическое законодательство тесно связаны между собой и дополняют друг друга. Так, ст. 48 Закона «Об охране окружающей природной среды» содержит составы экологических правонарушений административных проступков, за совершение которых должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации могут быть привлечены к административной ответственности, о чём уже было сказано выше. К ним можно отнести следующие экологические правонарушения:

120