Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

заложенные в Федеральном законе „О техническом регулировании”, вполне корреспондируются с требованиями СНиПа 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения». Различия в том, что в СНиПе с учётом международного опыта достаточно грамотно решены вопросы построения системы норм, организации разработки, утверждения и применения документов, а также учтены особенности, характерные для строительства. И регламент по эксплуатации нисколько не мешал разработке регламентов на продукцию строительства. Тем более что именно вопросы технической эксплуатации строительных объектов менее всего сегодня обеспечены законодательной и нормативной базой.

4. Принятым изменениям в закон введен ещё один вид документа по стандартизации – свод правил. О сводах правил говорилось в информации о «строительном компромиссе», и некоторые считают это большим достижением для строительства. Сводами правил в СНиПе 10-01-94 назывались документы рекомендательного характера, разрабатываемые в развитие обязательных требований СНиП.

На самом деле для строителей, проектировщиков и заказчиков было принципиально важно сохранение единой Системы нормативных документов в целом. Технические регламенты предполагалось разработать в качестве необходимой законодательной основы этой системы. В составе Системы как известно, – строительные нормы и правила (СНиП), своды правил (СП), стандарты (ГОСТ), территориальные строительные нормы (ТСН). Госстроем России предполагалось узаконить всю Систему, а не только своды правил, имеющих ограниченное применение, как это сделано теперь.

Распространяется мнение о том, что поправка о введении в закон понятия, «свод правил» якобы позволяет сохранить Систему СНиПов, своды правил и территориальные строительные нормы как документы добровольного применения, Это «заблуждение» легко рассеивается, если внимательно прочитать закон. Там есть своды правил, но нет ни СНиПов, ни ТСН. Разве что в составе неких «иных документов». СНиПы и своды правил – совершенно разные документы по форме, наименованию и содержанию. Тем более это изменение не касается территориальных строительных норм. Вслед за Федеральным Законом „О техническом регулировании”принципиальная позиция по вопросу о ТСН изложена в статье Градостроительного кодекса. Всё техническое регулирование в области градостроительной деятельности (включая строительство) относится к полномочиям федеральных органов власти. Территориальным органам, по крайней мере после переходного периода, не оставлено ничего, кроме норм градостроительного проектирования. А это не технические, а социально-экономические нормы.

41

Об обязательных территориальных технических нормах необходимо сказать особо. Если в Федеральном законе „О техническом регулировании” теперь фактически признано, что обязательные технические нормы могут приниматься не только федеральными законами (о чём сказано выше), то совершенно непонятно, на каком основании закон не признаёт территориальных строительных норм. Строительство – это в основной своей части территориальная деятельность. И то, что органы власти субъектов Российской Федерации лишены возможности принимать технические нормативные акты по вопросам строительства, неправомерно и нецелесообразно. Во всех странах с федеративным устройством строительное нормирование в основном осуществляется на территориальном уровне.

5. Действовавшим до 1 мая Федеральным законом „О техническом регулировании” предусматривалось, что для «соблюдения требований технических регламентов» могут на добровольной основе применяться национальные стандарты, перечень которых должен публиковать национальный орган по стандартизации. Национальные стандарты, таким образом, должны служить доказательной базой регламентов в тех случаях, когда это необходимо. Соответствие стандарту означает и соответствие требованиям регламента (практически принцип «презумпции соответствия», о котором много говорится в публикациях). Но в области строительства стандартов на здания не было и нет, есть только стандарты на строительные материалы и изделия. На здания есть СНиПы. Таким образом, из закона фактически вытекала необходимость переработать СНиП в технические регламенты и в национальные стандарты. Можно себе представить масштабы переработки и реальность выполнения этой задачи, учитывая то, как она организована. По предложениям бывшего Госстроя России предусматривалось лишь обобщить требования СНиПов и документов органов надзора для учёта в технических регламентах, сохранив Систему в качестве доказательной базы и внеся необходимые поправки в документы.

Теперь по новому закону все основные строительные нормы и правила предстоит в оставшееся время переработать в один объединённый технический регламент на здания и сооружения, в стандарты и своды правил (или только в технический регламент и своды правил). Но перерабатывать строительные нормы и правила в своды правил представляется нецелесообразным.

Во-первых, потому, что своды правил по определению нового Закона являются документами на процессы, а не на продукцию. Это ясно написано в определении понятия «свод правил», которое установлено в законе. Соблюдение требований свода правил на процессы не может являться гарантией обеспечения безопасности продукции (в данном случае зданий и сооружений). Принцип «презумпции соответствия» применительно к сводам правил на процессы работать не может.

42

Во-вторых, роль стандартов и сводов правил как юридической базы новым законом обесценена. В качестве юридической базы для оценки соответствия продукции техническим регламентам на основе принципа «презумпции соответствия» новым законом разрешено использовать не только национальные стандарты, и своды правил, но при их отсутствии и фактически любые «иные документы».

В-третьих, своды правил по закону разрабатываются органами федеральной исполнительной власти в пределах своих полномочий в порядке, установленном Правительством РФ.

Ни полномочий, ни управленческо-процессуального порядка сегодня не существует, и когда они появятся – неизвестно. Ясно лишь то, что это (в какой-то части и в новой форме) – возврат к ведомственному нормированию. И если раньше содержание ведомственных норм по строительству хоть как-то координировалось Госстроем России, то теперь никакой координации законом не предусмотрено, и в случае неизбежных противоречий в нормах разных органов власти последнее слово всегда будет за документом (хотя и рекомендуемым) органа надзора.

Показательно и то, что и до выхода нового закона никто не запрещал издавать своды правил по отдельным вопросам проектирования и строительства в качестве актов рекомендательного характера. Хотя и нечасто, но это делалось. Теперь своды правил введены в закон, и для их издания требуются новые сложные управленческие процедуры. Проще выпустить документ любого другого вида, а результат будет тот же.

6. На фоне отсутствия реальной перспективы иметь в ближайшее время и в необходимом объёме технические регламенты, национальные стандарты на здания и своды правил рациональным выглядит принятое Законом от 1 мая 2007 г. вполне разумное, хотя и запоздалое, решение о том, что до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в целях, соответствующих целям принятия регламентов, и в пределах своих полномочий могут вносить изменения в ранее применяемые нормативные правовые акты.

Но здесь права федеральных органов исполнительной власти вносить обязательные изменения в применяемых ранее нормативные правовые акты в сфере технического регулирования ограничиваются неясностью полномочий и условиями, аналогичными требованиям и порядку разработки регламентов, вплоть до того, что каждое изменение должно приниматься «на основании заключения экспертной комиссии по техническому регулированию» (для технических регламентов легче – с учётом такого заключения). Комиссии создаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, и, как показывает реальная практика, наличие конкретных специалистов из

43

соответствующей области нормирования в этих комиссиях – скорее исключение, чем правило.

Кроме того, не мешало бы уточнить, что федеральные органы исполнительной власти, кроме внесения изменений, имеют право отменять устаревшие документы или документы, вошедшие в противоречие с вновь принятыми актами.

7.Нельзя не остановиться ещё на одном нововведении Закона, которое, видимо не обошлось без участников «строительного компромисса», поскольку появились новые для закона чисто строительные термины. По всему закону, там, где говорится об объектах технического регулирования , слова «обязательные требования к продукции, процессам … и т. д.» заменены словами «обязательные требования к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки … и т. д.».

Где можно найти процессы проектирования и строительства, не связанные с продукцией строительства, - это вопрос к авторам изменений. Но слово «или» вполне ясно означает, что теперь в технических регламентах по строительству можно не устанавливать требований к продукции строительства – зданиям и сооружениям. Достаточно установить требования к процессам проектирования (включая изыскания) производства, строительства и так далее.

То есть в регламенте можно не фиксировать, что кровля здания не должна протекать. Достаточно написать, что должно быть положено три слоя рубероида на мастике. А будет ли она протекать или нет – это уже забота эксплуатирующей организации или собственника. Всё это существовало 20-30 и более лет назад. Вся система прежних СНиПов тогда была построена по видам деятельности (проектирование, производство отдельных видов работ и так далее).

Современные строительные нормы в развитых странах устанавливают требования к законченной продукции – зданиям и сооружениям. Требования к процессам являются всего лишь дополнением требований к продукции необходимым в таких случаях (без чего в строительстве также не обойтись). В СНиПе 10-01-94 была принята именно эта идеология (реализовать которую в полном объёме не успели). На наш взгляд, предложенные изменения не позволяют разрабатывать полноценные регламенты по строительству, содержащие в необходимом единстве требования к зданиям, сооружениям и процессам их создания (конечно, если эти изменения соблюдать).

8.Последнее, на чём следует остановиться – это некоторые общие вопросы оценки и подтверждения соответствия. В новом пункте 9 статьи 16 Закона странным с точки зрения русского языка образом сформулирован тезис о том, что продукция (в том числе здания и

44

сооружения) должны признаваться соответствующей требованиям регламентов на основании подтверждения соответствия её требованиям стандартов и (или) свода правил. Как известно, под термином «подтверждения соответствия» закон понимает сертификацию и декларирование. Строго говоря, из текста можно сделать вывод о том, что сертификация зданий и сооружений или декларирование их соответствия после принятия столь общих регламентов станут необходимыми во всех случаях. А это новая большая и ненужная нагрузка на строительный бизнес. Снова не учтено, что процедуры сертификации и декларирования, установленные Законом «О техническом регулировании»,применительно к термину «подтверждения соответствия» основаны на принципах, которые отработаны и применяются в мировой практике для промышленной продукции. В строительстве применяют такие формы оценки соответствия зданий и сооружений, как экспертиза проектной документации, строительный контроль, государственный строительный надзор, приёмка законченного строительством объекта в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ.

Механический перенос на здания и сооружения принципов подтверждения соответствия, отработанных для промышленной продукции, приведёт лишь к дублированию процесса приёмки строительного объекта при вводе его в эксплуатацию, дополнительным затратам времени и средств.

Как представляется, в Федеральном законе «О техническом регулировании» установлен ряд обоснованных принципов осуществления деятельности по аккредитации и сертификации. Но нет административно-правового механизма, который обеспечивал бы соблюдение этих принципов, как нет и общего требования о необходимости добросовестного выполнения своих обязанностей органами по сертификации и испытательных лабораторий, включая и реальную ответственность этих организаций. Нет ничего этого и в новом законе. Между тем проблемы такого рода нарастают, чему в немалой степени способствует отсутствие в законе этих механизмов.

Нельзя, например, на законных основаниях отказать органу по сертификации в аккредитации его для работы одновременно в сельском хозяйстве, строительстве, образовании и ещё в десятке отраслей, хотя понятно, что качества в работе такого органа не будет. Нельзя отказать в регистрации системы добровольной сертификации, если по форме представлены все необходимые документы, даже если за этими документами ничего реально не стоит. Да и зачем стараться что-то создавать, если по закону любая система может работать без регистрации, не соблюдая никаких правил, или по собственным достаточно вольно составленным правилам. Прекратить деятельность недобросовестно работающего

45

органа по сертификации или системы сертификации тоже практически невозможно, а поэтому и нет таких прецедентов.

Казалось бы, что механизмы обеспечения принципов сертификации ответственность соответствующих организаций могли быть определены в последующих организационноправовых документах. Но права утверждения таких документов закон никому не предоставил и обязанностей по разработке (за исключением порядка аккредитации) не установил.

Последние четыре года аккредитация и сертификация в стране вообще проводились без юридически оформленных правил. И вот новым законом от 1 мая продлено опять-таки на неопределённый срок до разработки соответствующих технических регламентов действие старых правил обязательной сертификации, основанных на Законе 1992 года «О сертификации продукции и услуг», хотя они и не учитывают многих сегодняшних реалий. Об обеспечении качества работ по добровольной сертификации в законе ничего не говорится. По сути, замораживается работа по совершенствованию правовых основ сертификации, хотя делать это можно и нужно независимо от наличия технических регламентов. Учитывая продолжающиеся последовательно ограничения в деятельности надзорных органов (вместо улучшения их работы), всё это идёт не в пользу безопасности и качества97.

Следующий уровень структуры градостроительного законодательства федерального уровня после законов занимают указы Президента. В настоящее время их принято около тридцати. Так, например, в Указе Президента РФ от 1 августа 2000 г. № 1418 «Вопросы федеральной службы специального строительства Российской Федерации»98 определяются цели, задачи и полномочия указанного федерального органа исполнительной власти, фиксируются нормы организационно-структурного построения.

Нижестоящий уровень иерархии градостроительного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в сфере градостроительной деятельности. К наиболее важным из них следует отнести Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2000 г. № 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации»99, Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22

97См. Тищенко В. Не всё ладно и обоснованно в обновлённых правилах технического регулирования // Строительная газета. 2007. № 23.

98СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3343.

99СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 135

46

«Об утверждении Положения о федеральной службе земельного кадастра России»100, Постановление Правительства РФ от 21 марта 2002 г. № 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»101, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»102, Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона „О техническом регулировании”103, Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 500 «О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию»104, Постановление Правительства РФ от 21 августа 2003 г. № 513 «Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию»105.

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативноправовых актов занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере градостроительной деятельности (бывших и ныне функционирующих).106.

Нормативно-правовые акты указанных органов принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Так, Министерство регионального развития РФ правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, строительных предприятий и организаций с гражданами, иными предприятиями, учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства Такие акты принято называть общеобязательными, и все они подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобязательные нормативноправовые акты Минрегиона России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие данной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права - регулировать общественные отношения.

Основным нормативным ведомственным документом в строительстве являются строительные нормы и правила (СНиП), регламентирующие положения по составлению

100СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 251.

101СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1149

102СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

103СЗ РФ. 2003. № 133 Ст. 2234

104СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3367.

105СЗ РФ. 20034. № 1. Ст. 3375.

106См.:, например, Приказ Госстроя России от 22 декабря 2000 г. № 294 «Об установлении порядка лицензирования видов деятельности , отнесённых к компетенции Госстроя России // БСТ. 2001. № 1; Письмо Минстроя РФ от 30 августа 1996 г. № ВБ-13-185/7 «Методические материалы по страхованию строительных рисков» // Российский страховой бюллетень. 1997. № 10; Письмо Госстроя России от 20 марта 2000 г. № Нм1082\2 «О включении сведений, подлежащих регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2000. №.2 и др.

47

проектно-сметной документации. СНиП обязательны для всех проектных, строительных и монтажных организаций, предприятий промышленности независимо от их ведомственного подчинения. Министерства, федеральные службы и федеральные агентства в дополнение к СНиП выпускают инструкции и указания, а также методические рекомендации, учитывающие особенности выполнения строительных процессов в тех или иных условиях. Правила технологии и организации строительного производства регламентированы в третьей часто строительных норм и правил, содержащей все необходимые указания и требования к выполнению строительно-монтажных работ, безопасному ведению и их приёмке, контролю качества строительной продукции.

Строительные нормы и правила по мере повышения технического уровня строительства и освоения передового опыта строительного производства периодически пересматриваются и обновляются.

Особое место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере управления строительным комплексом и имеющих специфический для отрасли характер, занимают градостроительные регламенты, легитимное определение которых содержится в ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства».

Данный регламент определяет отношения между субъектами градостроительной деятельности в области планировки и застройки города, охраны и воспроизводства природных ресурсов и историко-культурных ресурсов; ответственности за нарушения правил застройки территории города.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»107 под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным российским государством в порядке, установленным законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательное для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Целями принятия технических регламентов являются:

– защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

48

–охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

–предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

С учётом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарносанитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.

В Федеральном законе «О техническом регулировании» предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.

Одновременно, можно отметить, что градостроительный регламент не определяет правовой режим недр, который регулируется Законом РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах»108, в соответствии с которым недрами признаются часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоёмов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Этим же Законом РФ «О недрах» установлены условия застройки и землепользования на площадях залегания полезных ископаемых. В связи с этим проектирование и строительство населённых пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Использование градостроительных регламентов в строительном комплексе и правовое регулирование обеспечивают соблюдение собственниками земельных участков требования градостроительных регламентов. В соответствии с ГрК РФ градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей зоны расположения и развития, а также возможностей территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)109.

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных

108Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834.

109См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. М., 2005. С. 130.

49

участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. В то же время анализ норм ГрК РФ показывает, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).

При определении градостроительного регламента учитывается функциональное зонирование (в том числе с выделением земель инфраструктуры и целевого назначения и существующей градостроительной информации), а также градоэкономическое, историкоградостроительное и градоэкологическое зонирование.

При установлении территориальных зон учитываются различные факторы, предусмотренные п. 1-6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, где конкретизируются правила землепользования

изастройки границы территориальных зон с учётом:

1)возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2)функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3)предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Как видно из ст. 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки границ территориальных зон имеют различную степень обязательности. Так, например, при установлении территориальных зон обязательны требования относящиеся к п. 1 и 2. Что касается требования п. 3 связанного с причинением вреда объектам капитального строительства, то они носят рекомендательный характер и могут не учитываться при установлении территориальных зон110.

В результате градостроительного зонирования как одного из видов градостроительного регламента могут быть установлены жилые, общественно-деловые,

производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктур, зоны

вии с которой границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

50