Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

─осуществлять совместную подготовку проектов документов территориального планирования (см. ч. 2 ст. 27);

─направлять по собственной инициативе проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29);

─вносить предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определённых случаях (см. п. 2 ч. 3 ст. 33);

─определять порядок использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и выдавать разрешение на строительство на таком земельном участке (см. ч. 7 ст. 36, ч. 5 ст. 51);

─принимать решение о подготовке документации по планировки территории (см. ч. 1

ст. 45);

─обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства

регионального значения, и направлять уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа, применительно

к территориям, относительно которых принято такое решение (см. ч. 3, 7 ст. 45);

─утверждать документацию по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом, и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. ч. 9 ст. 45);

─проводить проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принимать решения о направлении её в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 12 ст. 45);

─выдавать разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков или на отдельные этапы строительства, реконструкции, либо отказать в выдаче разрешения (см. ч. 6, 12, 13 ст. 51);

─проводить проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 11 ст. 51);

─принять один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе градостроительной деятельности

(см. ч. 18 ст. 51);

─продлить срок действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);

71

─принять извещение застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (см. ч. 5 ст. 52);

─выдать разрешение застройщику на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 2, 7, 9 ст.

55);

─нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60).

Какой из органов государственной власти субъекта Российской Федерации будет иметь право реализовывать вышеперечисленные полномочия, субъект Российской Федерации определяет самостоятельно, исходя из положений, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ)136.

При исследовании практики организации управления градостроительным комплексом в отдельных субъектах Российской Федерации обращает на себя внимание достаточно рационально организованная система органов управления градостроительным комплексом в Московской области. Так, созданное в области Министерство строительного комплекса наделено статусом центрального исполнительного органа и полномочиями по проведению единой государственной политики в области архитектуры и градостроительства. К ведению указанного Министерства относится реализация отраслевого, межотраслевого управления и координация деятельности органов исполнительной власти и государственных учреждений Московской области137.

Изучая другие специфические особенности организации управления градостроительным комплексом в субъектах Российской Федерации следует отметить, что только на территории Архангельской области предусматривается особый порядок функционирования Главного управления архитектуры и градостроительства Департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу, которое формально входит в единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства. В других субъектах Федерации установлен иной порядок наделения полномочиями органов архитектуры и градостроительства, при этом компетенция указанных органов идентична138.

136СЗ РФ, 1999. № 2. Ст. 5005.

137См.: Положение о Министерстве строительного комплекса Московской области, утв. постановлением Правительства Московской области от 5 мая 2002 года 23/3 // Информационный Вестник Правительства Московской области. 2002. № 4; 2003. № 9.

138См., например, Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан, утв. Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан 11июня 2001 года № 448; Положение о Государственном Комитете Республики Карелия по строительству, стройиндустрии и архитектуре, утв. Указом Главы Республики Карелия от 31 июля 2002 года № 80; Положение о Департаменте строительства Ханты-Мансийского автономного округа, утв. Постановлением Губернатора автономного округа от 25

72

Более содержательными в аспекте определения полномочий и функций органов местного самоуправления в области градостроительства являются нормы ГрК РФ. В частности в ст. 8 Кодекса указывается на то, что полномочия этих органов устанавливаются в зависимости от категории муниципального образования поселений, муниципальных районов, городских округов139.

В ГрК РФ под органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов подразумеваются и представительные, и исполнительные органы. Например, ГрК РФ установлено, что документы территориального планирования поселений могут быть подготовлены совместно с иными органами местного самоуправления муниципальных образований, с органами исполнительной власти субъекта РФ. Инициатором такой подготовки могут быть органы местного самоуправления (исполнительные и представительные) (см. ч. 2, 3, 7 ст. 27 ГрК РФ). Органы местного самоуправления по своей инициативе могут направить проекты территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29 ГрК РФ). В ч. 6 ст. 24 ГрК РФ указывается, что утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах муниципальных образований, межсёленных территорий140.

апреля 2002 года № 73; Положение о Комитете по Архитектуре и капитальному строительству администрации Приморского края, утв. Постановлением администрации Приморского края от 29 июня 1994 года № 306; Положение о Министерстве строительства и архитектуре Свердловской области, утв. постановлением Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 года № 1046-п; Положение о Департаменте строительства и архитектурной политики Смоленской области, утв. постановлением администрации Смоленской области от 30 июля 2002 года № 182; Положение о главном управлении архитектуры и градостроительству департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу администрации Астраханской области. Утв. постановлением Администрации от 10 августа 2001 года № 417

139В соответствии с Федеральным законом от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.04 г.) поселение и может быть городским или сельским. Сельское поселение – это один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение – это город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межсёленных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (СЗ РФ, 2003. №. 40. Ст. 3822; 2004. №. 25.

Ст. 21484; 2004. №. 33. Ст. 3368; 2005. №. 1. ( ч. 1). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37).

140В соответствии с Федеральным законом от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.04 г.) межселённая территория – это территория, находящаяся вне границ поселений.

73

Это означает, что в случаях, когда ГрК РФ не указывает на вид органов местного самоуправления, вышеназванные полномочия могут осуществлять и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления. Какие именно полномочия вправе осуществлять тот или иной органа местного самоуправления в муниципальном образовании определяется либо уставом муниципального образования, либо нормативным правовым актом муниципального образования141.

В ст. 8 полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в некоторых случаях совпадают, в некоторых – не совпадают. Например, полномочия поселений и городских округов совпадают при подготовке и утверждении генеральных планов и их публичном обсуждении и т. д.

Указанные в этой статье полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности детализируются в иных статьях ГрК РФ142.

Установление нормативными правовыми актами органов местного самоуправления состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка планов реализации таких документов регламентируются ч. 2 ст 18 ГрК РФ.

Представительный орган местного самоуправления поселения вправе утвердить генеральный план поселения и порядок внесения в него изменений (см. ч. 1 ст. 24 ГрК РФ). Решение о подготовке проекта генерального плана поселения принимает глава местной администрации поселения (см. ч. 2 ст. 24). Проект генерального плана поселения должен быть согласован в порядке, установленном ст. 25 ГрК РФ.

Представительный орган местного самоуправления поселения вправе принять решение об утверждении генерального плана ил об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку

(ч. 3 ст. 24 ГрК РФ).

Глава местной администрации поселения вправе утвердить план реализации генерального плана поселения (см. ч. 1 ст. 26 ГрК РФ), но до утверждения генерального плана его проект должен быть публично обсуждён. Порядок организации и проведения публичных слушаний проектов генеральных планов в поселениях определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учётом положений ГрК РФ (см. ч. 2, 5, 8, 9 ст. 28)143.

141За исключением случаев, когда муниципальное образование является наукоградом Российской Федерации или закрытым административно-территориальным образованием.

142Необходимо также учитывать полномочия, установленные действующими статьями ГрК РФ 1998.

143См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С.

52-53.

74

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах муниципальных образований межселённых территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (см. ч. 6 ст. 24 ГрК РФ).

Толкование понятия «правила землепользования и застройки поселений» дано в п. 8 ч. 2 ст. 1 ГрК РФ.

Решение о подготовке проекта землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного эонирования применительно ко всем территориям поселения, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Для подготовки проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации создаётся комиссия, утверждается её состав и порядок деятельности. Проект правил землепользования и застройки проверяется на предмет соответствия генеральному плану поселения, схемы территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации . Проект правил обсуждается публично (см. ст. 31 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, и в него могут вноситься изменения в порядке, определённом ГрК РФ (см. ст. 32 и ст. 33, ч. 14 ст. 46).

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными органами местного самоуправления. Они же обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, правил землепользования и застройки и утверждают её после проведения проверки на соответствие установленным ГрК РФ требованиям либо принимают решение о её направлении на утверждение главе местной администрации, отказе или направлении на

органом местного самоуправления поселения по своей инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц. Этим же органом проводится проверка документации на соответствие требованиям, установленным настоящим Кодексом (см. ч. 1, 4 ст. 46).

Статьей 8 ГрК РФ органам местного самоуправления поселений предоставлено право, утверждать иную документацию по планировке территории, не указанную в ГрК РФ.

75

Разрешение на строительство в поселениях выдаётся уполномоченным органом местного самоуправления в рамках его компетенции по месту нахождения земельного участка. Разрешение на строительство может быть продлено (см. части 5, 20 ст. 51 ГрК РФ).

Разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, выдаётся по заявлению застройщика органом местного самоуправления, выдавшим разрешение на строительство (см. ст 55 ГрК РФ).

ГрК РФ также устанавливает полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности.

В подготовке документов территориального планирования муниципальных районов участвуют органы местного самоуправления муниципального района. Представительный орган местного самоуправления муниципального района имеет право утверждать документы и вносить изменения в схему территориального планирования (см. ч. 1 ст. 20 ГрК РФ).

Схема территориального планирования муниципального района подлежит согласованию, а в случае возникновения разногласий может создаваться согласительная комиссия (см. ст. 21 ГрК РФ).

Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации района (см. ч. 1 ст. 22 ГрК РФ).

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах межселённых территорий, а состав, порядок подготовки и утверждения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (См. ч. 6 ст 24 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке межселённых территорий на основании правил землепользования и застройки межселённых территорий осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района в соответствии с требованиями ст. 46 ГрК РФ.

Подготовка и утверждение документации по планировке территорий регламентируются ст. 45, 46 ГрК РФ.

Настоящим ГрК РФ предоставлено право, органам местного самоуправления муниципального района, утверждать подготовленную на основании документов

76

территориального планирования муниципальных районов иную документацию по планировке территории за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ144.

ГрК РФ предоставлено право органам местного самоуправления муниципального района выдавать разрешения на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенческих территориях.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях муниципальных районов, осуществляется органами местного самоуправления муниципального района путём сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учёта и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

Органы местного самоуправления муниципального района обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст. 57 ГрК РФ).

ГрК РФ установлены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

Полномочия органов местного самоуправления городских округов, указанные в пп. 1, 2, 3, 4, 5 ч. 3 комментируемой статьи совпадают с характером полномочий органов местного самоуправления поселений.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях городских округов, осуществляется органами местного самоуправления городских округов путём сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учёта и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности. Органы местного самоуправления городских округов обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст. 57 ГрК РФ)145.

ГрК РФ установлены и иные полномочия органов местного самоуправления.

ГрК РФ в отношении органов местного самоуправления установлены не только полномочия, но и запреты. Так, органам местного самоуправления не разрешается принимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, если это не разрешено отдельным законом (см. ч. 4 ст. 9); не разрешается самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений и согласований)

144Тма же С. 54-55.

145См.: Орлов Г. М. Правовое регулирование градостроительной деятельности. М., 2004. С. 37.

77

основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч. 4 ст. 37)146.

Строительство в любом регионе Российской Федерации осуществляется только с разрешения муниципальных органов и под их контролем. Поэтому функции муниципального управления строительством, имея адресный характер, не дублируют, а дополняют функции государственного управления.

Вэтой связи представляет интерес проект Устава г. Самары, где в одном из пунктов депутатом Самарской городской Думы М. Матвеевым предлагается запрещать выдачу разрешений на строительство без учёта мнения населения и ввести обязательность публичных слушаний по проектам планировки территорий147.

Не менее важен вопрос о предпроектной и проектной подготовки строительства. Как установлено в ст. 49 ГрК РФ проектная документация подлежит согласованию с соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

Внормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации определён перечень организаций, проводящих согласование предпроектной и проектной документации в особых случаях размещения объектов148. Одновременно, органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства149.

Таким образом, все органы исполнительной власти и местного самоуправления в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им управленческие функции и полномочия в строительной сфере.

Оценивая перспективы совершенствования деятельности органов управления строительством, отметим, что за последние годы осуществлены серьёзные меры по активизации структуры управления строительством на уровне субъектов хозяйствования. Если на начальном этапе становления рыночных отношений в строительстве преобладали

дезинтеграционные процессы – территориальные строительные объединения перестали

146Там же С. 58-59.

147Данный проект Устава г. Самары получил одобрительную оценку специалистов Санкт-Петербургского государственного университета, которые считают, что положения Устава, представленные самарским депутатом, могут использоваться для совершенствования Федерального и регионального законодательства. См.: Проект Устава Михаила Матвеева одобрили в Петербурге // «Комсомольская правда» 2006. 25 апреля.

148См. нап.: Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве, утверждённое распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 года № 378-РМ // Вестник мэрии Москвы. 2000. № 12.

149В некоторых субъектах Российской Федерации урегулирован порядок участия граждан в процессе подготовки градостроительных решений. См., например, Закон г. Москвы от 25 июня 1997 года № 28-51 «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве». Законом Сахалинской области от 31 января 1997 года с изм. и доп. внесёнными Законом от 16 октября 2000 года «О местном референдуме в Сахалинской области» предусмотрено, что на референдум могут выноситься вопросы местного значения, непосредственно затрагивающие интересы местного сообщества, в частности запрещения строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде (п. 1 ст. 5).

78

выполнять функции ведущих корпоративных объединений, многие тресты были ликвидированы, а первичные подразделения вышли из их состава и стали действовать как самостоятельные производства (предпринимательские структуры), то в настоящее время во многих регионах наблюдается процесс восстановления (интеграции), и формирования на этой основе строительных объединений рыночного типа, обладающих значительным воспроизводственным, финансовым, научно-техническим потенциалом, способных реализовать крупные инвестиционные проекты и определять технический уровень развития отрасли. Примером могут служить такие акционерные общества, как «Южкузбасстрой», «Ульяновскстрой», « Воронежстройхолдинг», «Ростовшахтстрой». Начали функционировать финансово-промышленные группы. Получил развитие лизинг в строительстве.

Наличие органов управления по строительству, архитектуре и градостроительству как на федеральном, так и на региональном уровне способствует формированию строительных структур рыночного типа во всех сферах строительного комплекса. В качестве примера можно назвать акционерное общество – строительно-промышленную компанию «Средуралстрой», выполняющую функции генконтрактора и имеющую достаточно развитые инжиниринговые, маркетинговые и координационные структуры150.

Вто же время исследование концептуальных основ построения системы органов управления градостроительным комплексом позволяет сделать вывод, что строительство во всём своём многообразии в настоящее время не сосредоточено в руках единого субъекта исполнительной власти; во всех сферах и на всех уровнях управления соответствующие отраслевые и межотраслевые органы ведут в значительном объёме строительные работы. Существенное значение имеет и тот факт, что жилищно-коммунальное строительство преимущественно находится в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Вцелом подводя итоги административно-правовому анализу вопросов организации и деятельности органов управления в области градостроительства, можно сделать вывод, что происходящее на современном этапе усиление интеграционных процессов в строительстве, промышленный аспект взаимоотношений между федеральными органами Российской Федерации и её субъектами обуславливает повышение роли и расширение полномочий этих органов по проведению единой экономической политики в строительной отрасли, усилению централизованных начал в разрешении основных вопросов, указанных в законодательстве, относящихся к совершенствованию управления в строительстве и их организационноправовой направленности.

программ, а также выпуска конкурентоспособной продукции создана «Объединённая промышленностроительная компания».

79

2.2. Правовая организация контроля и надзора в градостроительном комплексе Российской Федерации

Контроль и надзор в сфере строительства представляет собой одну из разновидностей института административного надзора в России. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.

По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определённые направления его функционирования.

Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности – проверка законности и

административного надзора уже – проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определённым нормам и правилам, т.е. законность.

Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьёзные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности – судебного и прокурорского надзоров. Основная цель административного надзора – обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также в деятельности граждан.

К специфическим признакам административного надзора относятся:

1)административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;

2)объектом административного надзора является неопределённый круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:

─ все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчинённости и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические правила;

80