Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект). Монография

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства122.

К основным полномочиям Федерального агентства относятся: организация проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, подготовка и переподготовка специалистов в области архитектуры и градостроительства, а также осуществление функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищнокоммунального хозяйства.

Федеральное агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в целях реализации своих полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к своей деятельности, привлекать для проработки вопросов научные и иные организации, учёных и специалистов, создавать совещательные и экспертные органы, а также осуществлять контроль за деятельностью подведомственных организаций.

Росстрой осуществляет следующие функции в установленной сфере деятельности:

─проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;

─осуществляет в порядке и пределах определённых федеральными законами , актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере

деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным

жденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 286 // СЗ РФ. 2004. № 25.

Ст. 2568.

61

унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казённым предприятиям, подведомственным Агентству;

─ организует проведение государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации123, подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства; формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства.

Росстрой осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансовохозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства, а также другие функции.

Вопросы организации управления в сфере экономики и в частности в строительном комплексе Российской Федерации на современном этапе и на ближайшие годы были определены в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»124.

Реформирование управления в рассматриваемой сфере согласно выше приведённому Указу Президента должно было осуществляться в определённых направлениях. Одним из главных направлений реформы является упорядочения функций и полномочий между Российской Федерацией и федеральными органами государственной власти, с одно стороны, и субъектами Российской Федерации, с другой.

Намеченные цели получили конкретное нормативное закрепление в Указах Президента РФ, принятых в 2004-2005 г.г. по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, уточнения их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации125.

123В строительстве в стадии проектирования, в процессе и после его окончания осуществляется контроль и надзор. На стадии проектирования контроль и надзор осуществляется в процессе разработки, рассмотрения и утверждения проектно-сметной документации на строительство. Если технический проект и рабочие чертежи на строительство объекта разработаны в полном соответствии с действующими строительными нормами и правилами, то контрольно-надзорные полномочия за соблюдением проектами этих правил и норм осуществляет главный инженер проекта, удостоверяя это соответствующей записью и своей подписью в материалах проекта. Согласование содержания проектной документации с какими-либо органами государственного надзора в этом случае не требуется (см.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лек-

ций). М., Юристъ, 2004. С. 330-331.

124СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

125См.: Административное право России: курс лекций / К. С. Бельский и др. // под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 525-526.

62

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах126 в качестве одной из целей реформы указано на дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность объектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Важное значение имеют утверждённая Правительством РФ в январе 2006 г. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) и план действия Правительства РФ по её реализации127.

Цель данной Программы – обеспечить динамичное и устойчивое развитие российской экономики, повышение уровня жизни населения, обеспечить взаимодействие и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития России.

На основе анализа проблем современного этапа экономического роста в стране в Концепции определены основные условия осуществления социально-экономической политики и основные приоритеты социально-экономического развития. Особое внимание в указанном документе уделено решению проблемы создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики: защите прав собственности, улучшению корпоративного управления, развитию финансовых рынков, банковского и страхового секторов, рынков земли и недвижимости, малого предпринимательства, реформе технического регулирования инвестиционной политике и др. Все эти рыночные механизмы непосредственно влияют на возникновение и развитие системообразующих связей в управлении строительным комплексом.

Особе место в системе управления градостроительным комплексом занимает Федеральное агентство специального строительства (спецстрой России), который согласно Положению о нём является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства (воинских формирований)128.

Спецстрой России является структурным подразделением Минобороны России, которое осуществляет координацию и контроль его деятельности. Структура и состав Федерального агентства специального строительства также утверждены Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1084.

126СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

127СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.

128См.: Положение о Федеральном агентстве специального строительства, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2004 г. № 1084 // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 354.

63

Основными задачами Спецстроя России являются:

─строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов инфраструктуры для Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

─строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химических и иных видов оружия массового поражения, а также других стратегически важных для государства объектов;

─техническое покрытие и восстановление автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования на территории страны;

─строительство и капитальный ремонт в мирное и военное время автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования, осуществляемые в качестве подрядчика;

─строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

─прикрытие, повышение живучести, эксплуатации и восстановление единой сети электросвязи РФ для обеспечения обороны и безопасности государства;

─участие в восстановлении специальных объектов в районах пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также другие задачи;

─строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования Российской Федерации в целях обороны (далее – специальные объекты);

─обеспечение в пределах своих полномочий боевой и мобилизационной готовности воинских формирований;

─организация подготовки военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований для решения задач специального и дорожного строительства, эксплуатации и восстановления единой сети электросвязи Российской Федерации.

Основным направлением деятельности Спецстроя России является организация для государственных нужд силами входящих в его состав воинских формирований:

64

─подрядных работ по капитальному строительству специальных объектов, предназначенных для обеспечения готовности к функционированию органов государственной власти в военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения;

─подрядных работ по капитальному строительству и реконструкции специальных объектов, объектов производственного и жилищного назначения для нужд Вооружённых сил, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке установленном законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации;

─восстановительных работ в организациях, имеющих мобилизационные задания

(заказы);

─строительно-монтажных работ на особо важных для обеспечения обороны и безопасности государства объектах инфраструктуры на протяжении всего их жизненного цикла.

Инженерно-технические воинские формирования и дорожно-строительные воинские формирования при Федеральном агентстве специального строительство (Спецстрое России) (воинские формирования являются составной частью сил, привлекаемых к обороне129.

К инженерно-техническим воинским формированиям относятся:

─военно-инженерные технические формирования специального строительства: главные управления специального строительства по территориям федеральных округов, управления специального строительства по территориям (органы управления), управления строительной промышленности (органы управления), военно-инженерные технические управления (органы управления), строительные и специализированные управления, заводы, строительные и промышленные комбинаты, проектно-конструкторские и технологические институты, медицинские, научные, военно-образовательные учреждения профессионального образования и другие организации:

─военно-инженерные технические формирования связи: Военное эксплуатационновосстановительное управление связи (орган управления), мобилизационные группы, другие воинские части (подразделения).

К дорожно-строительным воинским формированиям относятся военные управления дорожного строительства (органы управления), управления дорожно-строительных работ, базы автотранспорта и механизации и другие дорожно-строительные воинские части и организации.

ских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1084.

65

В рассматриваемой сфере отдельные функции и полномочия реализует Министерство экономического развития и торговли РФ, которое согласно постановлению Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. «О государственном техническом учёте и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности» и Положению об организации в Российской Федерации государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов, градостроительной деятельности, утверждённым названным постановлением130, осуществляет разработку основ федеральной политики и правовое регулирование государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности; устанавливает форму технического паспорта на объекты технического учёта и инвентаризации.

Отдельными функциями в этой сфере обладает Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). К ним относятся проведение государственного технического учёта объектов градостроительной деятельности и их инвентаризация; ведение градостроительного кадастра; предоставление заинтересованным лицам сведений об объектах градостроительной деятельности131.

Проведя анализ компетенционных актов (положений), регулирующих деятельность Минрегиона России, Росстроя, Спецстроя России можно отметить те проблемы, которые имеются в реализации их функций.

Во-первых, следует сделать вывод об известном дублировании функций Минрегиона России и Росстроем, что ставит задачу более чёткого разграничения их полномочий. Представляется необходимым на уровне Правительства РФ и Минрегиона России разработать и осуществить мероприятия по совершенствованию управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, тем более, что сложность современных хозяйственных процессов заставляет более действенно использовать достижения науки в практике управления.

Во-вторых, анализ норм ГрК РФ позволяет вычленить те полномочия, которыми наделены федеральные органы исполнительной власти в области градостроительства. Это:

─участие в согласовании проектов схем территориального планирования муниципальных районов (см. ст. 21);

─направление уведомления о принятом решении главам поселений, главам городских округов, применительно к территориям относительно которых принято определённое решение (см. ч. 7 ст. 45);

130СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4901; 2004. № 38. Ст. 3803.

131СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3554.

66

─утверждение документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. ч. 9 ст. 45);

─проведение проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принятие решений о направлении её в Правительство РФ (См. ч. 12

ст. 45);

─осуществление строительного надзора при строительстве, реконструкции,

капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч. 3 ст. 54)132.

К иным полномочиям федеральных органов исполнительной власти ГрК РФ отнесено:

─направление в комиссию предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определённых случаях (см. п. 1 ч. 3 ст. 33);

─право выдачи разрешений на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент (см. ч. 5 ст. 51);

─право выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков, или на отдельные этапы строительства, реконструкции и проведение проверок наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 16, 11, 12 ст. 51);

─право получения бесплатно одного экземпляра копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (См. ч. 18 ст. 51);

─продление срока действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);

─выдача заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (см. п. 9 ч. 3 Ст. 55);

─право и обязанность органов, выдававших разрешение на строительство, обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, осмотр объекта капитального строительства и принятие решения о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения (см. ч. 5 ст. 55)133.

132Необходимо иметь в виду, что органы государственной власти могут нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60 ГрК РФ).

133См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С.

42-43.

67

Указанный перечень полномочий нормативно установленного (по сути обезличенного) в ГрК РФ федерального органа исполнительной власти в области градостроительства в содержательной части значительно различается с теми полномочиями, которые установлены в компетенционных актах (положениях) реально существующих в настоящее время указанных органов (Минрегиона России, Росстрой, Спецстрой России). Поэтому представляется необходимым проведение определённого сравнительно-правового анализа на предмет выяснения реальной легитимности тех или иных полномочий с последующей корректировкой правовых норм в указанных правовых актах.

В-третьих, системные построения органов управления градостроительной деятельности с учётом наличия соответствующих функциональных обязанностей даёт возможность сделать вывод о необходимости передачи полномочий по согласованию, экспертизе и утверждению градостроительной документации от Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Правительству РФ.

Изучение практики управления градостроительной деятельностью в субъектах Российской Федерации свидетельствует о значительной схожести полномочий и функций органов исполнительной власти (правительств, администраций, губернаторов) в этой области. При этом, следует отметить, что известное затруднение в разграничении указанных полномочий и функций возникает не только между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, но и последними и их одноуровневыми органами представительной (законодательной) власти. Вызвано это тем, что в ГрК РФ в одних случаях указывается на полномочия органов государственно власти субъектов РФ, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ или уполномоченного органа исполнительной власти134.

ВГрК РФ часто используется такая форма совместных действий органов государственной власти субъектов РФ, как действия по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, с органами власти субъектов РФ, имеющих общую границу, с органами местного самоуправления (см. ст. 16, 21 и др.).

Вперечень документов территориального планирования субъектов Российской Федерации входят схемы территориального планирования, которые утверждаются высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 15, ч. 14 ст. 45 ГрК РФ). Им же утверждается план реализации схемы территориального планирования

68

субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 17 ГрК РФ). Как правило, такими органами власти являются правительства или администрация субъектов Российской Федерации.

Внекоторых субъектах Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут готовить и утверждать документы в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ст. 14 ГрК РФ). Однако состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются законами каждого отдельного субъекта Российской Федерации (см. ч. 10 ст. 15 ГрК РФ).

Вцелях утверждения схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации должна осуществляться подготовка соответствующих материалов по обоснованию её проекта в текстовой форме и в виде карт (см. ч. 7 ст. 14).

Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации могут включать в себя карты (схемы), в том числе планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения должна быть утверждена органами государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 3 ст. 14 ГрК РФ) и согласована с высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации , граничащими с этим субъектом Российской Федерации (см. ст. 16 ГрК РФ). Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках в порядке, определённом ст. 15 ГрК РФ.

Сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения указываются в плане реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ст. 17 ГрК РФ), утверждаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации . Состав, порядок подготовки и утверждения региональных

69

нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации (см. ч. 5 ст. 24 ГрК РФ)135.

При исследовании вопроса об исключительных полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительства укажем на следующее.

Высшему исполнительному органу государственной власти субъектов Российской Федерации, ГрК РФ предоставляет право:

─направлять проекты схемы планирования Российской Федерации в органы местного самоуправления и осуществлять подготовку сводного заключения на проект схемы Российской Федерации (см. ч. 4, 7 ст. 12);

─принимать решения о создании согласительной комиссии по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 16);

─принимать решение об утверждении схемы территориального планирования субъекта РФ или об отклонении проекта такой схемы или о направлении его на доработку

(см. ч. 11 ст. 16);

─согласовывать проект схемы территориального планирования муниципального района, проекты генеральных планов (см. ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 25);

─выступать инициатором совместной подготовки проектов документов территориального планирования (см. ч. 3 ст. 27);

─утверждать документацию по планировке территории (см. ч. 14 ст. 45);

─устанавливать порядок возникновения причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового,

административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами (см. ч. 3 ст. 62).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с ГрК РФ, имеют право:

─ согласовывать проекты схем территориального планирования Российской Федерации, в том числе вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую

70