Современные международные организации. Учебное пособие

Наиболее развитая форма экономической интеграции — экономический и валютный союз (ЭВС). Экономический союз, помимо «четырех свобод», подразумевает проведение наднациональными органами общей внутриэкономической политики. Валютный союз предусматривает введение единой валюты и общее валютное регулирование. Ярким примером ЭВС является Европейский союз.

Полной формой интеграции считается политическая интеграция государств, т. е. их фактическое слияние в одно государство. Ближе всего к политической интеграции находится Европейский союз, в рамках которого, помимо ЭВС, развивается сотрудничество в области проведения общей внешней политики и политики безопасности, юстиции и правосудия.

Таким образом, чем выше форма интеграции, тем больший отказ государств от национального суверенитета в пользу наднациональных органов она предусматривает.

Рассматривая процессы интеграции, особое внимание стоит уделить вопросу ее эффективности. Как правило, чтобы интеграция была успешной, ее должны осуществлять страны с примерно равным уровнем социально-экономического развития, хотя есть и обратные примеры, в частности НАФТА и АТЭС. Правда, в этом случае речь может идти только о самых низших формах интеграции — зоне свободной торговли или таможенном союзе.

Интеграция часто носит региональный характер, поскольку государства одного региона уже находятся в достаточно тесных отношениях. Значение имеет и количество членов интеграционных группировок. Чем меньше участников, тем проще процесс принятия решений, меньше разногласий и, в конечном итоге, больше эффективность деятельности. В этом контексте много вопросов вызывает политика расширения ЕС и НАТО.

Причины интеграции могут быть разнообразными, в большей степени они зависят от уровня развития стран. Промышленно развитые страны, обладая высоким уровнем развития производительных сил, заинтересованы в расширении своих рынков сбыта и обеспечении доступа к более дешевым ресурсам и рабочей силе. Развивающиеся страны путем объединения пытаются развивать свою экономику и минимизировать негативные последствия процессов глобализации. В последнее время активно раз-

11

Глава 1. Международные организации в системе глобального управления

§1.1. История появления международных организаций

Врезультате развития международных отношений в XIX– XX вв. появились организации особого типа — международные, которые со временем обрели серьезное политическое влияние.

Первые международные организации в современном пониманиисталипоявлятьсявовторойполовинеXIXв.Венскийконгресс 1814–1815 гг. создал прецедент регулярного созыва международных конференций великих держав. Одним из итогов этого конгресса стало появление первой полновластной межправительственной международной организации (МПО) — Рейнской комиссии, в задачи которой входило регулирование тарифов и торговли по Рейну в условиях интенсификации торговых обменов по рекам.

Растущее межгосударственное сотрудничество в конце XIX в. диктовало развитие кооперации в области связи. С этой целью в 1850 г. Пруссией, Австрией, Баварией и Саксонией был образован «Телеграфный союз». В 1885 г. Бельгия, Испания, Франция и Швеция объединились в «Телеграфный союз Западной Европы». И наконец, в 1905 г. эти два союза были объединены в «Международный телеграфный союз». Сегодня эта организация работает под названием «Международный союз электросвязи» как специализированное учреждение ООН.

Вконце XIX в. появились такие международные организации, как Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная комиссия воздушной навигации и многие другие, но все они имели специальную компетенцию. Первая международная организация с общей компетенцией появилась в 1919 г. после окончания Первой мировой войны и получила название «Лига Наций». По задумке президента США Вудро Вильсона в рамках Лиги Наций должна была быть создана коллективная система безопасности. Элементы этой системы были закреплены в Уставе организации. Помимо вопросов мира и безопасности, Лига зани-

малась проблемами беженцев, вела борьбу с рабо- и наркоторговлей, оказывала экономическую помощь нуждающимся странам.

13

BOX 1.1

 Статья 8

1.Члены Лиги признают,что сохранение мира требует ограничения национальных вооружений до минимума, совместимого с национальной безопасностью и с выполнением международных обязательств, налагаемых общим выступлением.

2.Совет, учитывая географическое положение и особые условия каждого государства, подготовляет планы этого ограничения в целях рассмотрения и вынесения решения различными правительствами.

3.Эти планы должны составить предмет нового рассмотрения, а в случае надобности,пересмотра по меньшей мере каждые десять лет.

4.После их принятия различными правительствами предел вооружений, установленный таким образом, не может быть превышаем без согласия Совета.

5.Принимая во внимание,что частное производство снаряжения и военного материала вызывает серьезные возражения, члены Лиги поручают Совету дать заключение о мерах, способных устранить его пагубные последствия, учитывая нужды тех Членов Лиги,которые не могут изготовлять снаряжение и военный материал,необходимые для их безопасности.

6.Члены Лиги обязуются обмениваться самым откровенным и исчерпывающим образом всеми сведениями,относящимися к масштабу их вооружений,

ких военным, морским и воздушным программам и к состоянию тех из отраслей их промышленности,которые могут быть использованы для войны.

<…>

 Статья 10

Члены Лиги обязуются уважать и сохранять против всякого внешнего нападения территориальную целость и существующую политическую независимостьвсехЧленов Лиги.В случае нападения,угрозы или опасности нападения Совет указывает меры к обеспечению выполнения этого обязательства.

 Статья 11

1.Определенно объявляет,что всякая война или угроза войны,затрагивает ли она прямо или неткого-либо из Членов Лиги,интересуетЛигув целом и что последняя должна принять меры, способные действительным образом оградить мир наций. В подобном случае Генеральный Секретарь немедленно созывает Совет по требованию всякого Члена Лиги.

2.Кроме того,объявляется,что всякий Член Лиги имеет право дружественным образом обратитьвниманиеАссамблеи или Совета на всякое обстоятельство, способное затронуть международные отношения и, следовательно, грозящее поколебать мир или доброе согласие между нациями,от которого мир зависит.

<…>

 Статья 16

1.Если Член Лиги прибегает к войне,вопреки обязательствам,принятым в статьях 12, 13 или 15, то он ipso facto рассматривается как совершивший акт войны против всех других Членов Лиги. Последние обязуются немедленно порвать с ним все торговые или финансовые отношения, воспретить все сношения между своими гражданами и гражданами государства, нарушившего

14

Устав, и пресечь финансовые,торговые или личные сношения между гражданами этого государства и гражданами всякого другого государства, является ли оно Членом Лиги или нет.

2.В этом случае Совет обязан предложить различным заинтересованным Правительствам тотчисленный состав военной,морской или воздушной силы, посредством которого Члены Лиги будут, по принадлежности, участвовать в вооруженных силах, предназначенных для поддержания уважения к обязательствам Лиги.

3.Члены Лиги соглашаются, кроме того, оказывать друг другу взаимную поддержку при применении финансовых и экономических мер, которые должны быть приняты в силу настоящей статьи,чтобы сократить до минимума могущие проистечь из них потери и неудобства.Они,равным образом,оказывают взаимную поддержку для противодействия всякой специальной мере, направленной против одного из них государством, нарушившим Устав. Они принимают необходимые постановления для облегчения прохода через их территорию сил всякого Члена Лиги, участвующего в общем действии, для поддержания уважения к обязательствам Лиги.

4.Может быть исключен из Лиги всякий Член, оказавшийся виновным в нарушении одного из обязательств,вытекающихизУстава.Исключение решается голосами всех остальных членов Лиги,представленных в Совете1.

Главную роль в Лиге Наций и ее органах играли страны, победившие в Первой мировой войне, — Великобритания, Франция, Италия и Япония, позднее к ним присоединились Германия и СССР.

Формально Лига Наций была распущена в 1946 г., однако фактически к 1939 г. она прекратила свою деятельность. Начало Второй мировой войны показало всю неэффективность деятельности этой первой универсальной организации. Несмотря на это после окончания Второй мировой войны неудачный опыт Лиги был пересмотрен и страны-победительницы начали работу по созданию нового, более эффективного механизма международного взаимодействия — Организации Объединенных Наций (ООН). В целом само существование Лиги Наций позволило получить опыт контроля вопросов различной направленности, разработать и испытать функциональную структуру МПО. В частности, впервые был создан постоянный международный суд, в задачи которого входило разбирать споры между государствами.

1 Устав Лиги Наций. 10 января 1920 года [Электронный ресурс]. — URL: http:// doc20vek.ru/node/451

15

После Второй мировой войны международные организации были признаны вторичными субъектами международного права и акторами международных отношений наряду с государствами, что позволило им совершать сделки, в том числе и с имуществом, выступать в качестве сторон международных договоров. В начале XXI в. уже никто не отрицает огромное влияние международных организаций на современный миропорядок.

Количество международных организаций после Второй мировой войны стремительно росло. За период с 1945 по 1982 г. число международных организаций возросло с 50 до 300. Сегодня экспер-

ты называют цифру около 500. В современной научной и бытовой лексике прочно закрепилось понятие «международная организация», однако в него вкладывается разное содержание, поэтому далее речь пойдет о классификации международных организаций.

§ 1.2. Классификация международных организаций

Разнообразие международных организаций обуславливает попытки исследователей их классифицировать по определенным критериям. Выделяют три базовых критерия, на которых строятся все классификации:

1. Членство. В соответствии с этим критерием выделяют межправительственные международные организации (МПО) и неправительственные международные организации (МНПО).

МПО — это постоянно действующие организации, членами которых выступают национальные правительства и которые учреждаются путем подписания ими договоров. Примерами МПО являются ООН, НАТО, ЕС, СНГ и др.

16

Признаки МПО:

•международно-правовая основа деятельности в виде международного договора или устава;

•наличие постоянно действующих органов управления и бюджета;

•обязательство членов организации выполнять ее решения. Членами МПО всегда выступают государства в лице своих

представителей. Внутри МПО государства могут иметь разный символический статус, например государства-учредители и государства, присоединившиеся позже, однако это не отражается на их правах и обязанностях. Решение о приеме новых членов в организацию принимают ее члены, как правило, единогласно или большинством голосов.

Существуют открытые для всех стран организации: чтобы стать членом такой организации необходимо признать и выполнять обязательства по уставу или учредительному договору. Но большинство МПО все же имеет закрытый характер: условием членства здесь может выступать принадлежность к определенному региону мира, определенная сфера деятельности или уровень развития экономики. Кроме того, вступление в закрытую организацию предполагает длительную подготовку страны-кандидата, ее приспособление к нормам и правилам, существующим в организации. Она может включать, например, изменение законодательства, военной политики, проведение экономических и политических реформ и т. д. Существует также несколько вариантов участия в деятельности организации без обретения членства, например статус наблюдателя или ассоциированное членство.

Для выполнения своих функций МПО создают систему постоянных главных органов, а также постоянных и непостоянных вспомогательных органов. Главные органы создаются на основе учредительного договора или устава и руководят определенными видами деятельности. Вспомогательные органы создаются для выполнения конкретных задач, после чего могут упраздняться. По выполняемым задачам органы МПО могут быть совещательными, административными (секретариаты), исполнительными, консультативными (межпарламентские органы) и судебными.

МПО выполняют разнообразные функции, в том числе нормотворческую, которая заключается в выработке правил поведе-

17

ния для субъектов международных отношений и международных конвенций и соглашений. Контрольная функция предполагает установление фактического положения дел — констатацию выполнения или невыполнения обязательств, например по международному соглашению. Сотрудники секретариатов МПО часто выполняют посредническую функцию, которая не всегда афишируется. МПО проводят серьезную консультативную работу с заинтересованными государствами и учреждениями. Кроме того, МПО выполняют оперативную и информационную функции.

МНПО — это, напротив, организации, состоящие из отдельных лиц (физические и юридические) или групп и не преследующие в своей деятельности извлечения коммерческой прибыли. Формальными признаками МНПО также являются независимость от правительств, демократические принципы устройства, удаленность от политики. При создании МНПО, в отличие от МПО, не подписываются никакие договоры. МНПО действуют на основе учредительных документов, зарегистрированных в законодательстве того или иного государства. Примерами МНПО являются «Гринпис» (экология), Международный комитет Красного Ккреста (здравоохранение), «Хьюман Райтс Вотч» (защита прав человека) и т. д.

Термин «неправительственная организация» вошел в научный оборот с появлением Устава ООН, где говорится, что неправительственные организации законно могут участвовать в международных отношениях и дипломатии. Деятельность МНПО регулируется нормами международного права путем предоставления им со стороны ООН консультативного статуса. Взаимодействуя с Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС) и другими органами ООН, МНПО получают международно-правовую легитимность. Консультативный статус дает им право присутствовать на заседаниях ЭКОСОС, делать письменные и устные сообщения, формировать повестку дня и тем самым принимать участие в глобальном управлении. Структуры ООН также заинтересованы в таком сотрудничестве, поскольку МНПО могут представлять информацию о мнении самых широких слоев населения по вопросамрешениямногочисленныхпроблем.ПомимоООН,МНПО взаимодействуют с другими правительственными организациями, такими как ВТО, ВБ, МВФ, ЕС, НАТО, ОБСЕ и т. д.

18

Каждый год в мире появляются сотни МНПО, одни прекращают свою деятельность, другие учреждаются. В связи с этим адекватно оценить их количество невозможно, по скромным подсчетам — порядка 3 миллионов.

МНПО играют в современной мировой политике значительную роль, занимаясь вопросами защиты прав человека, гуманитарной помощью, образовательными проектами, охраной окружающей среды и т. д. Они выполняют очень важную функцию моста между обычными людьми, их нуждами и чаяниями, с одной стороны, и правительствами и международной общественностью — с другой. Кроме того, МНПО — это своеобразный механизм раннего оповещения о тех глобальных проблемах, которые встают перед человечеством, и контроля за выполнением существующих соглашений. Наконец, они обладают правотворческой инициативой, могут предлагать на рассмотрение МПО и национальным правительствам проекты соглашений. Благодаря своей динамичности и гибкости МНПО могут оказать помощь там, где этого не могут сделать правительства, или сообщить, что такая помощь необходима. В целом можно констатировать, что МНПО активно участвуют в формировании актуальной повестки дня мировой политики, выступая своеобразными лоббистскими группами.

МНПО действуют по всему миру, но наибольшее их количество сосредоточено в странах с развитыми демократическими институтами и эффективным управлением. Самые влиятельные МНПО имеют гуманитарную, правозащитную и экономическую направленность.

Гуманитарные МНПО оказывают гуманитарную помощь, в том числе адресную, поддерживают беженцев и пострадавших от военных действий и стихийных бедствий. Однако деятельность гуманитарных МНПО часто подвергается критике. Во-первых, сложно отследить, в каком объеме оказываемая помощь доходит до адресатов и кто пользуется этой помощью (например, беженцы или скрывающиеся повстанцы). Во-вторых, такая помощь полностью парализует местные гуманитарные организации, вызывает утечку кадров. И в-третьих, она способствует созданию и развитию паразитирующей экономики. Несмотря на все критические замечания, вклад гуманитарных МНПО в решение сложнейших задач огромен, и его нельзя недооценивать.

19

Экологические МНПО, умело лавируя, инициируют меры и соглашения по решению различных экологических проблем. В частности, МНПО принимали активное участие в разработке Киотского протокола 1997 г. Экологические МНПО также подвергаются критике за радикализм в действиях, политическую ангажированность, однобокость взглядов.

Правозащитные МНПО внедряют в мировую практику правозащитные стандарты, защищают универсальные права и свободы человека, привлекают внимание общественности к фактам нарушений прав человека. С одной стороны, благодаря деятельности этих структур в XX в. был сформирован кодекс поведения государств в области защиты прав человека, с другой — такие МНПО часто обвиняют

во вмешательстве во внутренние дела государств и насаждении либеральных ценностей. Их деятельность часто имеет политический подтекст и подвержена «двойным стандартам».

МНПО формируют свой бюджет за счет членских взносов, добровольных пожертвований, финансирования национальных правительств и международных организаций. Именно финансовая зависимость МНПО от своих доноров и формирует имиджевые издержки. МНПО получают финансовую поддержку от государств, если те заинтересованы в их деятельности на своей территории. Как правило, отношения между государствами и МНПО натянутые, хотя на практике они стремятся по мере возможностей сотрудничать. Государства с более развитыми демократическими институтами создают наиболее благоприятную среду для деятельности МНПО, в свою очередь, они активно используют их в своих интересах. Авторитарные режимы сильно ограничивают деятельность МНПО на своих территориях. Государства с развивающимися демократическими институтами допускают на свою территорию МНПО, но стремятся контролировать их деятельность.

2. География. По данному критерию международные организации делятся на глобальные и региональные. Подавляющее большинство организаций носят региональный или субрегио-

20