Проблемы международной гармонизации железнодорожного права России. Монография
.pdfВ ноябре 2005 г. был начат совместный проект России и Белоруссии по увеличению объема транзита по международному транспортному коридору Берлин–Варшава–Минск–Москва, благодаря которому время пребывания в пути сокращено более чем в два раза.
Белоруссия для России, равно как и Россия для Белоруссии, в области железнодорожного транспорта могут стать самыми надежными союзниками. Особенно важно, что все еще сохраняется возможность создания в ближайшем будущем единого Союзного государства, в результате чего исчезнет разделение на российские и белорусские железные дороги. А пока этого не произошло обоим государствам следует максимально гармонизировать железнодорожное право, особенно по вопросам транзитных перевозок, технического регулирования и безопасности на железнодорожном транспорте. Ранее уже были предложены варианты гармонизации в области технического регулирования и транспортной безопасности.
Для решения проблем, существующих на сегодняшний день в вопросах международных железнодорожных перевозок, было бы конструктивным подписать соглашение между Россией и Белоруссией о развитии международных перевозок на территории Союзного государства, в котором следовало бы урегулировать вопросы транзита и принять План гармонизации железнодорожного права России и Белоруссии.
Требует ускорения гармонизация законодательства в области железнодорожного транспорта в рамках СНГ и с учетом положительного европейского опыта. Гармонизацию в рамках СНГ можно проводить, используя уже имеющиеся международные транспортные (железнодорожные) организации, либо органы самого Содружества. По одним вопросам, безусловно, стоит привлекать Межпарламентскую Ассамблею и развивать модельное законодательство, как, например, по вопросам гармонизации законодательства в области транспортной безопасности. По другим — лучше действовать в рамках транспортных организаций, например, как один из вариантов — ОСЖД (Организации сотрудничества железных дорог). Можно пойти по пути заключения двух — и многосторонних соглашений как на правительственном и межведомственном уровне, так и на уровне хозяйствующих субъектов или Администраций железных дорог государств–участников СНГ.
Глава 4. Гармонизация железнодорожного права: Россия–Европейский союз
4.1. Директивы ЕС в области железнодорожного транспорта
Исходя из дальнейшей интеграции в европейское пространство, развития транзитных перевозок необходимо учитывать европейские требования к обеспечению безопасности на железнодорожном транспорте, а также к вопросам эксплуатационной совместимости. Вместе с тем при разработке каких-либо документов в области технического регулирования железнодорожного транспорта нельзя недооценивать существующую в России систему безопасности.
В настоящее время в Европе остро стоит проблема эксплуатационной совместимости на железнодорожном транспорте и очень многое делается в этом направлении. Для России эта проблема также актуальна, особенно в условиях развития международных транспортных коридоров и создания единого транспортного моста «Запад–Восток»1. Но в отличие от Европы она заключается не в создании единого эксплуатационно совместимого пространства, а в сохранении существующей интероперабельности в пространстве бывшего СССР, в сохранении и улучшении уровня безопасности на железнодорожном транспорте, а также в вопросах дальнейшей гармонизации требований по эксплуатационной совместимости и безопасности в Европейском союзе и иных государствах.
Кроме того, с учетом необходимости сохранения единого пространства в рамках СНГ необходимо учитывать планы сопредельных государств в области технического регулирования на железнодорожном транспорте. Так, например, в соответствии
спроектом Программы разработки технических регламентов Республики Беларусь целями технического регламента в сфере безопасности железнодорожного транспорта являются установление единых требований безопасности, а также гармонизации
сДирективой ЕС 96/48/ЕС2. Объектами регулирования являются
1 <http://www. eatu. ru/eatu.ru. page (DOC).doc (13805).rubric (5).html> [26.06.2006] 2 <http://gosstandart. gov.by/eng/tech/pdf/project_program. pdf> [26.06.2006]
102
безопасность подвижного состава железнодорожного транспорта, железнодорожных линий, систем и средств электроснабжения, сигнализации, связи и управления движением. В Белоруссии планируется разработка технического регламента «Безопасность перевозки опасных грузов железнодорожным транспортом» в целях гармонизации с Директивой ЕС 96/49/ЕС. Отметим, что разработка технических регламентов в соответствии с указанным проектом в основном осуществляется исходя из задачи гармонизации с директивами ЕС. Это относится не только к железнодорожному транспорту, но и ко всем областям, подлежащим регулированию.
Таким образом, учитывая потребность сохранения единого железнодорожного пространства при разработке технических регламентов нельзя не принять во внимание европейский опыт развития единого железнодорожного пространства, а также обеспечения безопасности на нем.
Следует обратить внимание на то, что в отличие от России и стран СНГ в Европе формирование железнодорожного права началось с принятия директив, направленных на развитие общей железнодорожной системы. Следующим шагом возникла потребность в обеспечении эксплуатационной совместимости на территории общего рынка, а также надлежащего уровня безопасности. Краткий обзор основных европейских директив в сфере железнодорожного транспорта приведен в табл. 1.
103
104
|
|
|
|
|
Таблица 1 |
|
Основные директивы ЕС в сфере железнодорожного транспорта |
||||
|
|
|
|
|
|
Область |
|
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
регулирования |
|
директивы |
|||
|
|
|
|
||
Развитие |
|
91/440/ЕС |
29 июля |
О развитии железно- |
Директива нацелена на адаптацию желез- |
железно- |
|
|
1991 г. |
дорожного транспор- |
ных дорог Сообщества к нуждам единого |
дорожного |
|
|
|
та Сообщества |
рынка и повышение их эффективности, |
транспорта в ЕС |
|
|
|
|
особенно посредством отделения управ- |
|
|
|
|
|
ления железнодорожными операциями и |
|
|
|
|
|
инфраструктурой от непосредственных |
|
|
|
|
|
услуг по перевозке. Распространяется на |
|
|
|
|
|
менеджеров железнодорожной инфра- |
|
|
|
|
|
структуры, а также на железнодорожные |
|
|
|
|
|
перевозки, осуществляемые предпри- |
|
|
|
|
|
нимателями в сфере железнодорожного |
|
|
|
|
|
транспорта, учрежденные в Сообществе, |
|
|
|
|
|
за исключением тех, деятельность кото- |
|
|
|
|
|
рых ограничивается исключительно город- |
|
|
|
|
|
скими, пригородными или региональны- |
|
|
|
|
|
ми перевозками |
|
|
2001/12/EC |
26 февраля |
О поправках в Ди- |
Вносит изменения в Директиву 91/440/ЕС |
|
|
|
2001 г. |
рективу 91/440/ЕС о |
|
|
|
|
|
развитии железных |
|
|
|
|
|
дорог Сообщества |
|
|
|
2004/51/ЕС |
29 апреля |
О поправках в Ди- |
Вносит изменения в Директиву 91/440/ЕС |
|
|
|
2004 г. |
рективу 91/440/ЕС о |
|
|
|
|
|
развитии железных |
|
|
|
|
|
дорог Сообщества |
|
105
|
|
|
|
Продолжение таблицы 1 |
|
|
|
|
|
|
|
Область |
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
|
регулирования |
директивы |
||||
|
|
|
|||
Интеропера- |
96/48/ЕС |
8 октября |
Об эксплуатацион- |
Направлена на объединение и обеспече- |
|
бельность (экс- |
|
1996 г. |
ной совместимости |
ние эксплуатационной совместимости |
|
плуатационная |
|
|
трансъевропейских |
национальных высокоскоростных же- |
|
совместимость) |
|
|
высокоскоростных |
лезнодорожных сетей, а также на обес- |
|
|
|
|
железнодорожных |
печение доступа к ним. Условия интеро- |
|
|
|
|
систем |
перабельности включают требования к |
|
|
|
|
|
проектам, сооружениям, модернизации |
|
|
|
|
|
и деятельности инфраструктур и под- |
|
|
|
|
|
вижного состава. Под эксплуатационной |
|
|
|
|
|
совместимостью понимается способность |
|
|
|
|
|
трансъевропейской высокоскоростной |
|
|
|
|
|
железнодорожной системы обеспечить |
|
|
|
|
|
безопасность и непрерывное переме- |
|
|
|
|
|
щение высокоскоростных поездов. Эта |
|
|
|
|
|
способность основывается на регулиру- |
|
|
|
|
|
ющих, технических и эксплуатационных |
|
|
|
|
|
условиях, которые должны соблюдаться |
|
|
|
|
|
в целях соответствия установленным |
|
|
|
|
|
существенным требованиям (безопаснос- |
|
|
|
|
|
ти, надежности и пригодности, здоровья, |
|
|
|
|
|
защиты окружающей среды, технической |
|
|
|
|
|
совместимости). Директива устанавливает |
|
|
|
|
|
специальные требования для отдельных |
|
|
|
|
|
субсистем: инфраструктуры, энергетики, |
|
|
|
|
|
управления, команд и сигналов, подвиж- |
|
|
|
|
|
ного состава, обслуживания, окружающей |
106
|
|
|
|
Продолжение таблицы 1 |
|
|
|
|
|
|
|
Область |
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
|
регулирования |
директивы |
||||
|
|
|
|||
|
|
|
|
среды, эксплуатации. Эти существенные |
|
|
|
|
|
требования выражены в форме TSI (techni- |
|
|
|
|
|
cal specifications for interoperability) |
|
|
2001/16/ЕС |
19 марта |
Об эксплуатацион- |
Директива базируется на структуре и |
|
|
|
2001 г. |
ной совместимости |
содержании Директивы 96/48/ЕС, однако |
|
|
|
|
трансъевропейских |
в нее внесен ряд значительных изменений, |
|
|
|
|
обычных железнодо- |
особенно в отношении географической и |
|
|
|
|
рожных систем |
технической сфер, постепенного перехода |
|
|
|
|
|
к представлению новых спецификаций |
|
|
|
|
|
Сообщества, а также утверждения про- |
|
|
|
|
|
граммы и приоритетов работы объеди- |
|
|
|
|
|
ненного представительного органа и |
|
|
|
|
|
комитета |
|
|
2004/50/ЕС |
29 апреля |
О поправках в Ди- |
Вносит изменения в Директивы 96/48/ЕС |
|
|
|
2004 г. |
рективы 96/48/ЕС (об |
и 2001/16/ЕС |
|
|
|
|
интероперабельности |
|
|
|
|
|
трансъевропейской |
|
|
|
|
|
высокоскоростной |
|
|
|
|
|
железнодорожной |
|
|
|
|
|
системы) и 2001/16/ |
|
|
|
|
|
ЕС (об интеропера- |
|
|
|
|
|
бельности трансъев- |
|
|
|
|
|
ропейской обычной |
|
|
|
|
|
железнодорожной |
|
|
|
|
|
системы) |
|
107
|
|
|
|
Продолжение таблицы 1 |
|
Область |
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
|
регулирования |
директивы |
||||
|
|
|
|||
Безопасность |
95/18/ЕС |
19 июня |
О лицензировании |
Директива устанавливает критерии для |
|
|
|
1995 г. |
предпринимателей в |
выдачи, продления и изменения лицензий |
|
|
|
|
сфере железнодорож- |
государств-членов, выдаваемых предпри- |
|
|
|
|
ного транспорта |
нимателям в сфере железнодорожного |
|
|
|
|
|
транспорта, учрежденных в Сообществе. |
|
|
|
|
|
Установлена обязанность государств-членов |
|
|
|
|
|
учреждать специализированный орган, в |
|
|
|
|
|
функции которого входит выдача лицензий |
|
|
|
|
|
на железнодорожные операции. Установле- |
|
|
|
|
|
ны условия для получения лицензии и др. |
|
|
95/19/ЕС |
1995 г. |
О распределении |
Закрепляет принцип справедливого и |
|
|
|
|
пропускной возмож- |
недискриминационного распределения же- |
|
|
|
|
ности железнодорож- |
лезнодорожной инфраструктуры, а также |
|
|
|
|
ной инфраструктуры |
оптимального использования инфраструк- |
|
|
|
|
и плате за пользова- |
туры. |
|
|
|
|
ние инфраструкту- |
Устанавливает принцип, в соответствии |
|
|
|
|
рой |
с которым должны быть сбалансированы |
|
|
|
|
|
доходы от платы за инфраструктуру, а |
|
|
|
|
|
также государственные контрибуции, с |
|
|
|
|
|
одной стороны, и затраты на содержание |
|
|
|
|
|
инфраструктуры — с другой. |
|
|
|
|
|
Закреплена возможность владельца инф- |
|
|
|
|
|
раструктуры финансировать развитие ин- |
|
|
|
|
|
фраструктуры, включая приобретение или |
|
|
|
|
|
обновление основных средств и относить |
|
|
|
|
|
прибыль на инвестиционный капитал. |
108
|
|
|
|
Продолжение таблицы 1 |
|
|
|
|
|
|
|
Область |
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
|
регулирования |
директивы |
||||
|
|
|
|||
|
|
|
|
Закрепляется недискриминационный под- |
|
|
|
|
|
ход к взиманию платы за равные услуги на |
|
|
|
|
|
одном рынке |
|
|
96/49/ЕС |
23 июля |
О сближении зако- |
Устанавливает перечень опасных грузов, |
|
|
|
1996 г. |
нодательств стран- |
закрепляет требования для перевозки |
|
|
|
|
членов в отношении |
различных видов опасных грузов, деталь- |
|
|
|
|
транспортировки |
но описывает обязанности различных |
|
|
|
|
опасных грузов |
субъектов при перевозках опасных грузов; |
|
|
|
|
железнодорожным |
предусматривает обязательное обучение |
|
|
|
|
транспортом |
персонала действиям, связанным с пере- |
|
|
|
|
|
возкой опасных грузов |
|
|
2001/13/ЕС |
26 февраля |
О лицензировании |
Директива является частью т. н. «желез- |
|
|
|
2001 г. |
предпринимателей в |
нодорожного пакета», которым урегули- |
|
|
|
|
сфере железнодорож- |
рована деятельность трансъевропейской |
|
|
|
|
ного транспорта |
железнодорожной грузовой сети (TERFN). |
|
|
|
|
|
Она нацелена на расширение и распро- |
|
|
|
|
|
странение требований директивы 95/18/ |
|
|
|
|
|
ЕС на всех предпринимателей в сфере |
|
|
|
|
|
железнодорожного транспорта, учрежден- |
|
|
|
|
|
ных в Сообществе (за исключением опре- |
|
|
|
|
|
деленных в директиве категорий) в целях |
|
|
|
|
|
гармонизации условий их деятельности |
|
|
|
|
|
на унифицированной и недискриминаци- |
|
|
|
|
|
онной основе и в целях предотвращения |
|
|
|
|
|
того, чтобы условия лицензирования ста- |
|
|
|
|
|
новились барьером для входа на рынок |
109
|
|
|
|
Продолжение таблицы 1 |
|
|
|
|
|
|
|
Область |
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
|
регулирования |
директивы |
||||
|
|
|
|||
|
2001/14/ЕС |
26 февраля |
О распределении |
Применяется вместо Директивы 95/19/EC. |
|
|
|
2001 г. |
пропускной спо- |
Устанавливает принципы взимания платы |
|
|
|
|
собности железно- |
за инфраструктуры, исключения из этих |
|
|
|
|
дорожной инфра- |
принципов, возможность предоставления |
|
|
|
|
структуры, взимании |
скидок. Подробно описываются проце- |
|
|
|
|
платы за пользование |
дуры распределения пропускных воз- |
|
|
|
|
инфраструктурой и |
можностей инфраструктуры государств- |
|
|
|
|
сертификации безо- |
членов, планирования и координации |
|
|
|
|
пасности |
деятельности владельцев инфраструктур, |
|
|
|
|
|
порядок действий при перегрузке ин- |
|
|
|
|
|
фраструктур и т. п. Установлена обя- |
|
|
|
|
|
занность государств-членов учреждать |
|
|
|
|
|
орган управления, а также предусмотрена |
|
|
|
|
|
возможность потребителей апеллировать |
|
|
|
|
|
в указанный орган в случае несправедли- |
|
|
|
|
|
вого или дискриминационного обращения |
|
|
|
|
|
со стороны владельца инфраструктуры |
|
|
2004/49/ЕС |
29 апреля |
О безопасности |
Директива применяется ко всей железно- |
|
|
|
2004 г. |
железных дорог ЕС и |
дорожной системе государств-членов и |
|
|
|
|
поправках в дирек- |
охватывает требования безопасности всей |
|
|
|
|
тивы 95/18/ЕС и |
системы целиком, включая безопасное |
|
|
|
|
2001/14/ЕС |
управление инфраструктурой и операция- |
|
|
|
|
|
ми по перевозке и взаимодействие между |
|
|
|
|
|
предпринимателями в области железнодо- |
|
|
|
|
|
рожного транспорта и менеджерами инф- |
|
|
|
|
|
раструктур. Директива закрепляет виды |
110
|
|
|
|
Продолжение таблицы 1 |
|
|
|
|
|
|
|
Область |
Номер |
Дата |
Название |
Предмет регулирования |
|
регулирования |
директивы |
||||
|
|
|
|||
|
|
|
|
транспорта, на которые не распространя- |
|
|
|
|
|
ется ее действие (метро, трамваи, легкие |
|
|
|
|
|
железнодорожные системы; сети, которые |
|
|
|
|
|
функционально отделены от остальной |
|
|
|
|
|
железнодорожной системы и предназна- |
|
|
|
|
|
чены только для локальных, городских |
|
|
|
|
|
или пригородных пассажирских перево- |
|
|
|
|
|
зок, а также в случаях, когда перевозчики |
|
|
|
|
|
оперируют исключительно на этих сетях; |
|
|
|
|
|
частные железнодорожные инфраструкту- |
|
|
|
|
|
ры, которые предназначены исключитель- |
|
|
|
|
|
но для использования ее владельцами для |
|
|
|
|
|
собственных грузовых операций. |
|
|
|
|
|
В директиве даны определения «менедже- |
|
|
|
|
|
ров инфраструктуры», «предпринимате- |
|
|
|
|
|
лей в сфере железнодорожного транспор- |
|
|
|
|
|
та» и др. |
|
|
|
|
|
Под TSI (technical specification for interop- |
|
|
|
|
|
erability) понимается спецификации, |
|
|
|
|
|
которые охватывают все субсистемы или |
|
|
|
|
|
части субсистем в целях соответствия |
|
|
|
|
|
необходимым требованиям и гарантии |
|
|
|
|
|
эксплуатационной совместимости трансъ- |
|
|
|
|
|
европейской высокоскоростной и обыч- |
|
|
|
|
|
ной железнодорожных систем. |