Основы государственной службы и кадровой политики. Методические рекомендации по практическим занятиям

содержания, внутренней структуры, сложности, напряженности, интенсив-

ности деятельности персонала в рамках компетенции должности (пра-

вовых основ должности).

Во-вторых, обеспечения идентификации компетенции, функций долж-

ности и профессиональной компетентности лица, замещающего эту долж-

ность и исполняющего ее функции.

Для создания системы нормативно-методического обеспечения исполнения функций должности государственной службы важно, как показывает мировой опыт, правовое закрепление и использование метода создания модели должности и профессиограммы должностного лица.

Модель должности государственного служащего предполагает точное определение целевых функций в едином блоке с организационными функциями. При этом могут разрабатываться идеальные гипотетические модели, исходящие из объема функций структурного подразделения государственной службы, и реальные, созданные на основе анализа выполняемых функций.

Такие модели определяют функции, полномочия и структуру долж-

ности.

Профессиограмма должностного лица является оформленным результатом сущностных качеств, свойств и уровня профессиональной компетентности субъекта управления, позволяющий идентифицировать их с моделью должности.

Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами РФ устанавливаются порядок посту-

пления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривается другой поря-

док поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.

21

Важной составной частью нормативно-правовой базы должностных лиц являются нормы права о прохождении ими государственной граждан-

ской службы. Эти нормы определяют порядок и основания приема лиц на должности государственной гражданской службы, испытания, исполнения должностных полномочий, вертикального и горизонтального их передви-

жения, поощрения и применения дисциплинарных санкций, присвоения классных чинов, проведения аттестаций, а также прекращения государ-

ственной службы, освобождения от должности. Правовой и социальный институт нахождения на должности государственной гражданской службы выполняет функции кадрового прогнозирования, стимулирования и профессионального развития, переподготовки и повышения квалифи-

кации кадров, их учета и ранжирования по должностям, рангам и квалификационным разрядам. Практикой выработаны различные системы прохождения государственной гражданской службы: карьерная, должно-

стная, профессиональная, партийная, патронажная. В Федеральном законе

"О государственной гражданской службе Российской Федерации" акцент сделан на должностной системе, хотя она уступает карьерной и профес-

сиональной системам по эффективности. При подборе на должности категории "помощники (советники)" действует система, близкая к патронажной.

Учитывая, что функции должностных лиц постоянно меняются,

а должности создаются, пересоздаются и упраздняются, служащих органов государственной власти в зависимости от должностного статуса и источника полномочий можно подразделить на пять категорий: политические лидеры и политические исполнители, занимающие конституционные и высшие административно-политические должности; карьерные государственные слу-

жащие, занимающие ответственные должности; специалисты; граждан-

ские служащие низового звена. Каждая из вышеназванных категорий соответствует определенному уровню организационной государственно-

политической структуры:

22

1. наверху - политические деятели и политические исполнители (адми-

нистративно-политическая элита), которые в любой момент могут быть перемещены, уволены или «направлены в распоряжение»;

2.в середине - карьерные служащие и специалисты, осуществляющие общее «внутреннее управление», заботящиеся о сохранении «порядка» в

стране;

3.внизу – гражданские служащие низового звена, обслуживающий персонал и технические работники.

Должностные лица обязаны пройти специальное обучение, сдать соответствующие экзамены, обладать определенным опытом работы.

Политическая должность - особое правовое установление, пос-

редством отправления которого осуществляется реализация функций,

полномочий, прав и обязанностей высших должностных лиц государ -

ства. На эту должность либо избираются (нередко всеобщим и прямым голосованием), либо назначаются законодательными выборными колле-

гиями или высшими должностными лицами государства с последу-

ющим утверждением законодательным органом.

Несколько иное положение политических исполнителей. Учитывая,

что они назначаются на фиксированный срок, причем нередко превы-

шающий срок нахождения в должности выборных руководителей

(остаются при должностях даже тогда, когда меняется президент или премьер-министр), официальным статусом они повышают планку своей независимости, защищая себя от авторитаризма «первых» лиц и непри-

миримой оппозиции.

При изучении материала Вы должны подойти к следующим практическим выводам. Работники любой управленческой структуры,

обладая определѐнным статусом и индивидуальными чертами, могут быть классифицированы по определѐнным признакам, позволяющим судить об их принадлежности к тому или иному уровню политической,

управленческой или организационной структуры. В цивилизованных

23

системах государственной власти эта проблема разрешается путѐм

разделения должностей на две укрупненные категории: политические

иадминистративные. В еѐ рамках все государственные должности подразделяются на политические и неполитические, сменяемые и несменяемые, временные и карьерные. Такая типология отражает объективную многополюсность и многовекторность содержания, форм

иметодов государственной службы и политического процесса, прида -

ѐт ролевым функциям свой характер и свою специфику.

Политические должности олицетворяют высшую государственную власть, понимаемую как институционализированную совокупность осо-

бых идейных правовых и организационно-управленческих отношений.

Именно политические должности придают власти четко выраженный индивидуализированный, персонифицированный характер. Поэтому оптимизация взаимодействия и разумное разграничение полномочий высшего административно-политического персонала и государственных гражданских служащих являются существенным фактором, стимули-

рующим развитие государственного управления и общественной жизни в целом.

Элитный политический слой оказывает активное влияние на аппарат органов государственной власти. Это проявляется в том, что «первые руководители» определяют структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной гражданской службы; устанавливают принципы и технологии формирования ее «личного состава»; контро-

лируют госаппарат, определяют дисциплинарную практику, несут непо-

средственную ответственность за качество и эффективность государ-

ственной гражданской службы.

Но элитный слой государственной власти не может нормально функ-

ционировать без соответствующего окружения профессионалов.

Качество элиты в конечном итоге определяется качеством государст-

венной гражданской службы, ее способностью высокопрофес-

24

сионально выполнять свои функции. Это, естественно, не может не внести дух политики в профессиональную сферу госаппарата, сделать работу администрации партийно-ангажированной, когда политические ценности проникают в процесс управления.

ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗАНЯТИЕ (СЕМИНАР) № 5

Тема: Понятие и состав правоограничений, связанных с государ-

ственной службой

Цель изучения темы – уточнить права, обязанности, гарантии и эконо-

мическое обеспечение гражданского служащего, которые находятся в прямом взаимодействии. Любые нарушения баланса в этом соотношении откликаются дефектами в осуществлении должностных функций и реализации полномочий государственных органов. Сегодня в условиях существенной неопределѐнности отношений государства и формирующегося общества такая опасность велика, и

проблема защиты прав гражданских служащих становится чрезвычайно актуальной.

План семинара:

5.1.Соблюдение тайны на государственной службе;

5.2.«Неписанные» требования и запреты на государственной службе.

Продолжительность 2 часа

При работе над темой рекомендуем использовать следующие вопросы.

1.Что такое правовое положение гражданского служащего? Какие группы государственно-служебных норм составляют его основу?

25

2. Каковы общие и особенные обязанности гражданского служащего?

3.Охарактеризуйте общие и особенные права гражданского служащего.

4.Для чего нужны ограничения в гражданской службе? Расскажите о некоторых из них.

5.Рассмотрите вопрос об ответственности гражданского служащего. Что нужно сделать в современных условиях для ее повышения?

6.Зачем требуют предоставить сведения о доходах гражданского служащего,

и что может произойти, если их не предоставишь?

7.Назовите этические требования на гражданской службе?

8.Как происходит отстранение от занимаемой должности?

9.Раскройте порядок применения и снятия взыскания.

10.Как и для чего проводится служебная проверка?

11.Расскажите об органах государственного надзора и контроля за соблюде-

нием законодательства РФ о государственной службе? 12. Как рассматриваются служебные споры в судах?

13.Что вы знаете о комиссиях государственных органов по служебным спорам?

14. Как проходит рассмотрение индивидуальных служебных споров?

Литература: (1) с. 119-129; (2) с.68-79

Краткое содержание и выводы по теме.

Представляет практический интерес перечень ограничений,

связанных с занятием должностей государственной службы (ст. 16). Они отржают тот факт, что государственная гражданская служба - это особый правовой институт, который не может регулироваться только нормами трудового права, предусмотренными в Кодексе законов о труде РФ. В

интересах государства и общества некоторые конституционные права гражданских служащих ограничиваются по сравнению с остальными

26

гражданами.

Все, что связано с деятельностью гражданских служащих, обычно регламентировано в правовых нормах. Правовое положение гражданского служащего возникает на основе законодательства в связи с замещением должности гражданской службы. Именно должность гражданской службы является базой для характеристики правового положения гражданского служащего. По своей сути правовое положение гражданского служащего -

это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения гражданского служащего в области государ-

ственнослужебных отношений. С их изменением трансформируется и правовое положение гражданского служащего (например, повышение, по-

нижение, увольнение, отставка, выход на пенсию и т.д.). Основу правового положения гражданского служащего составляют пять групп государ-

ственнослужебных норм, определяющие обязанности, права, ограничения,

гарантии и экономическое обеспечение. Разграничение обязанностей служащего влечет за собой установление его прав. Наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в гарантиях и экономическом обеспечении. Поэтому совокупность обязанностей, прав,

ограничений, гарантий и экономического обеспечения предопределяет основное содержание государственно-служебных отношений, в которых участвует данный служащий. В то же время, обязанности, права, ограничения,

гарантии и экономическое обеспечение устанавливаются не для каждого гражданского служащего персонально, а для должности, которую он замещает, и поэтому производны от задач и функций государственного органа. Эти права, обязанности, ограничения, гарантии и экономическое обеспечение дифференцируются на две группы: общие и особенные

(конкретные, частные). В свою очередь, особенные обязанности, права,

ограничения, гарантии и экономическое обеспечение делятся еще на две группы: основные и не основные (дополнительные).

Общие обязанности, права, ограничения, гарантии и экономическое

27

обеспечение сформулированы и нормативно закреплены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гл. 3 , ст. 14-20.

Проанализируйте ограничения, связанные с гражданской службой,

такие, когда гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а

гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.

Установите такие случаи.

Совершенно новым является то, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федера-

ции, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и

получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В состав мер должного поведения гражданского служащего включает-

ся ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей и ограничений.

Ответственность выражается в применении к гражданскому служа-

щему различных взыскании и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными. Различают четыре вида ответственности гражданского служащего: дисциплинар-

ную, административную, материальную и уголовную.

Основы дисциплинарной ответственности гражданского служа-

щего определены статьей 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». В ней записано, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине

28

возложенных на него обязанностей представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание,

выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии,

освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами «а» - «г» пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1

статьи 37 вышеназванного Федерального Закона. За каждый дисци-

плинарный проступок может быть применено только одно дисци -

плинарное взыскание.

Особое внимание Федеральный закон «О государственной граждан-

ской службе РФ» уделяет ответственности государственного служащего за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Другим видом юридической ответственности гражданского служа-

щего является административная ответственность, которую он несет по общим правилам, наравне с остальными гражданами России, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях и другими нормативными правовыми актами. Административная ответст-

венность является комплексом административных взысканий, на-

лагаемых на гражданских служащих за административные правона-

рушения соответствующими органами и должностными лицами.

Большая часть нарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, перечислены в статьях 41—193

Кодекса. От сходных с ним уголовных преступлений административные правонарушения отличаются лишь меньшей степенью общественной опасности.

Административная ответственность имеет отличия от дисциплинар-

ной ответственности, которые хорошо раскрыты в книге Д.М. Овсянко

«Государственная служба Российской Федерации» - М., 1996 .

Самостоятельно изучите их.

29

Все меры административного принуждения обычно делятся на три группы: административно-предупредительные, меры административ-

ного пресечения и административные.

Третьим видом ответственности гражданского служащего является материальная ответственность. Наказание применяется за служебный проступок, в результате которого нанесен материальный ущерб государству, предприятию, организации, учреждению. Материальная ответственность выражается в возмещении гражданским служащим причиненного им имущественного ущерба. Данное возмещение ущерба не может рассматриваться в качестве дисциплинарного взыскания, а

применяется наряду с ним.

К уголовной ответственности гражданские служащие привлекаются на общих со всеми гражданами основаниях.

При работе над темой следует сделать следующие практические выводы.

Положение государственных служащих, являющегося, по сути, базовым регулятором системы защиты их прав и социальных гарантий, не обеспечивает само по себе защитной функции. При этом обращает на себя внимание тот факт, что нарушение законодательно установленных правовых положений имеет чѐтко дифференцированный характер. В жизни практически не зарегистрировано случаев нарушения прав, способствующих непосред-

ственному выполнению служащими должностных обязанностей. В то же время регулярно нарушаются права, определяющие основы гарантий установленного Законом социального положения государственных служащих.

И особую тревогу вызывает фактическое бессилие традиционных правозащитных институтов (внутрислужебные органы, профсоюз, суд).

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором прописаны эти положения, значительно улучшат положение гражданских служащих, если они будут выполняться. А

пока в Министерстве транспорта нет профсоюза, нет и комиссии по служебным спорам.

30