Организация регионального управления в сфере здравоохранения. Монография

– доступность медицинской помощи и повышение социальной ответ-

ственности субъектов системы здравоохранения;

–постоянное повышение качества медицинской помощи;

–приоритетность профилактической направленности в деятельности си-

стемы здравоохранения.

Среди частных принципов реализации государственной политики в сфере

здравоохранения, как правило, выделяют:

–регламентацию реализации государственной политики на всех уровнях

власти;

–анализ результативности и коррекция целей;

–повышение ответственности органов власти за реализацию государ-

ственной политики в сфере здравоохранения12.

Таким образом, система здравоохранения РФ способствует созданию оп-

тимальных социально-экономических, правовых и медико-социальных условий для укрепления здоровья населения, решению медико-демографических про-

блем. Вместе с тем она имеет сложную структуру с двойственным подчинени-

ем. Министерство здравоохранения субъекта РФ подчиняется правительству региона и Министерству здравоохранения РФ одновременно, что вызывает определенные координационные сложности при организации управления в данной сфере.

12 Левкевич М. М. Основные направления государственной политики в сфере здравоохранения // Сибирская финансовая школа. 2017. № 1. С. 22.

21

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТА РФ

В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

(НА ПРИМЕРЕ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

2.1.Формы и инструменты реализации государственной политики

всфере здравоохранения в субъекте РФ

Сфера здравоохранения обладает характерными особенностями, а значит и механизмы ее регулирования отличаются от общепринятых, они должны обладать определенной гибкостью и применяться с учетом множества различий технического, демографического и географического характера.

В настоящее время государственное регулирование сферы здравоохранения реализуется через следующие формы: оценка регулирующего воздействия, повышающая качество регулирования в сфере услуг здравоохранения; административные регламенты оказания государственных услуг в сфере здравоохранения; государственные социальные стандарты в области здравоохранения; программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи; государственные и федеральные целевые программы охраны и укрепления здоровья; национальные проекты; лицензирование отдельных видов деятельности в области здравоохранения; квалификационные экзамены для медицинских и фармацевтических работников; сертификация медицинских услуг.

Ключевые задачи развития здравоохранения сформулированы в Указе Президента РФ от 07.05.2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения». Для их выполнения утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения на

2013–2020 годы», предусматривающая создание необходимых условий для сохранения здоровья населения нашей страны, что в свою очередь требует обеспечения доступности качественной профилактики, диагностики и эффективно-

22

го лечения заболеваний, в том числе с применением инновационных медицин-

ских технологий.

На достижение указанных целей ориентированы Стратегия развития ме-

дицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года и Стратегия лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до

2025 года и план ее реализации, а также комплекс мер по обеспечению системы здравоохранения РФ медицинскими кадрами до 2018 года.

В Послании Федеральному Собранию РФ от 01.12.2016 г. Президент Рос-

сии В. В. Путин уделил значительное внимание вопросам здравоохранения и определил основные направления развития отрасли на ближайшую перспекти-

ву. В их числе ― укрепление первичного звена здравоохранения, повышение уровня информатизации медицинских организаций и развитие санитарной авиации13.

В целях решения поставленных задач Президиумом Совета при Прези-

денте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам утверждены паспорта четырех приоритетных проектов, направленных:

– на совершенствование организации медицинской помощи новорожден-

ным и женщинам в период беременности и после родов, предусматривающее в том числе развитие сети перинатальных центров в Российской Федерации: «Технологии и комфорт ― матерям и детям»;

– на совершенствование процессов организации медицинской помощи на основе внедрения информационных технологий: «Электронное здравоохра-

нение»;

– на внедрение автоматизированной системы мониторинга движения ле-

карственных препаратов от производителя до конечного потребителя для защи-

ты населения от фальсифицированных лекарственных препаратов и оператив-

ного выведения из оборота контрафактных и недоброкачественных лекарствен-

ных препаратов: «Лекарства. Качество и безопасность»;

13 Рязанский В. В. Об актуальных направлениях законодательного регулирования здравоохранения в Российской Федерации // Аналитический вестник. 2016. № 54 (653). С. 4.

23

– на обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации: «Развитие санитарной авиации»14.

В рамках реализации проекта «Технологии и комфорт ― матерям и де-

тям» предполагается ежегодный рост числа пациенток, получивших высоко-

квалифицированную медицинскую помощь в современных перинатальных цен-

трах. Также в рамках проекта запланированы завершение строительства 25 пе-

ринатальных центров, создание специализированных обучающих центров для медицинских работников и подготовка более 6 000 специалистов15.

В рамках реализации проекта «Электронное здравоохранение», рассчи-

танного до 2025 г., запланирован переход на ведение медицинской документа-

ции в электронном виде, внедрение системы мониторинга времени ожидания записи на прием к врачу, а также реализация ключевых электронных сервисов в Личном кабинете пациента «Мое здоровье» на Едином портале государствен-

ных услуг, включая доступ к электронной медицинской карте16.

В результате реализации проекта «Развитие санитарной авиации» будут разработаны и утверждены региональные программы развития оказания меди-

цинской помощи в экстренной форме с использованием санитарной авиации,

предусматривающие финансовое обеспечение данных мероприятий с 2020 г. за счет средств бюджетов субъектов РФ в полном объеме. Также в рамках реали-

зации проекта запланировано строительство в формате государственно-частного партнерства 34 вертолетных площадок при медицинских организациях17.

В рамках реализации проекта «Лекарства. Качество и безопасность» предстоит внедрить индивидуальную маркировку лекарственных препаратов и создать автоматизированную систему, которая обеспечит мониторинг движения

14 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23.12.2016 г. № 634-СФ «О приоритетных направлениях развития здравоохранения в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

15Утвержден паспорт приоритетного проекта «Технологии и комфорт — матерям и детям». URL: http://government.ru/news/25713 (дата обращения 14.01.2021).

16Утвержден паспорт приоритетного проекта «Электронное здравоохранение». URL: http://government.ru/news/25714 (дата обращения 14.01.2021).

17Утвержден паспорт приоритетного проекта «Развитие санитарной авиации». URL: http://government.ru/news/25712/(дата обращения 14.01.2021).

24

маркированных лекарственных препаратов от производителя до конечного по-

требителя. С помощью этой системы проконтролировать легальность приобре-

таемых препаратов сможет любой гражданин. В 2017 г. был проведен экспери-

мент на добровольной основе, а в 2018 г. маркировкой были охвачены 100 %

лекарственных препаратов, находящихся в гражданском обороте18. Кроме того,

вопросам развития здравоохранения будет уделено особое внимание в приори-

тетной программе «Комплексное развитие моногородов», паспорт которой так-

же был утвержден Президиумом Совета при Президенте Российской Федера-

ции по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

Достижение требуемых результатов возможно только при условии кон-

центрации усилий органов государственной власти и общества в целом. При этом большое значение имеют понимание органами государственной власти субъектов РФ стратегического характера поставленных задач и их готовность к четкой реализации установленных на федеральном уровне единых подходов и приоритетов.

Правительством РФ утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плано-

вый период 2018 и 2019 годов, согласно которой граждане могут бесплатно по-

лучать:

–первичную медико-санитарную помощь;

–неотложную медицинскую помощь;

–скорую медицинскую помощь, в том числе специализированную (сани-

тарно-авиационную);

–высокотехнологичную специализированную медицинскую помощь;

–медицинскую помощь в лечебно-профилактических учреждениях в си-

туациях плановой или экстренной госпитализации;

– возможность использования интенсивных методов диагностики и лечения;

18 Утвержден паспорт приоритетного проекта «Лекарства. Качество и безопасность». URL: http://government.ru/news/25711/ (дата обращения 14.01.2021).

25

– круглосуточное медицинское наблюдение и, в случае необходимости,

изоляцию19.

Программа государственных гарантий является еще одной формой реали-

зации государственной политики в сфере здравоохранения.

Другим инструментом являются федеральные целевые программы. При-

мером таких инструментов могут служить федеральная целевая программа

«Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Фе-

дерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» и федеральная це-

левая программа «Национальная система химической и биологической без-

опасности Российской Федерации (2015–2020 годы)».

В ряде нормативно-правовых актов приводятся указания на то, что меди-

цинская помощь должна быть качественной. Основные правила и характери-

стики, направленные на достижение упорядоченности и повышение конкурен-

тоспособности продукции, работ и услуг в сфере здравоохранения, закрепляют-

ся в социальных стандартах. В Российской Федерации Министерством здраво-

охранения РФ разработаны отраслевые стандарты: «Система стандартизации в здравоохранении. Основные положения», «Государственный информационный стандарт лекарственного средства. Основные положения», «Термины и опреде-

ления системы стандартизации в здравоохранении»20.

Государственная политика в сфере здравоохранения направлена на ис-

полнение майских Указов Президента РФ. Приоритетными направлениями в развитии отрасли здравоохранения для государства на сегодня являются со-

вершенствование организации медицинской помощи новорожденным и жен-

щинам в период беременности и после родов; совершенствование процессов организации медицинской помощи на основе внедрения информационных тех-

19Постановление Правительства РФ от 19.12.2016 г. № 1403 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 годов» // СПС «КонсультантПлюс».

20Приказ Минздрава РФ от 04.06.2001 г. № 181 «О введении в действие отраслевого стандарта «Система стандартизации в здравоохранении. Основные положения» // СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Минздрава РФ от 26.03.2001 г. № 88 «О введении в действие отраслевого стандарта “Государственный информационный стандарт лекарственного средства. Основные положения”» // СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Минздрава России от 22.01.2001 г. № 12 «О введении в действие отраслевого стандарта “Термины и определения системы стандартизации в здравоохранении”» // СПС «КонсультантПлюс».

26

нологий; обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской по-

мощи гражданам; обеспечение мониторинга движения маркированных лекар-

ственных препаратов. Эффективное использование форм и инструментов ис-

полнения государственной политики в данной сфере позволит достигнуть по-

ставленных приоритетов.

Реализация государственной политики в здравоохранении субъектов РФ должна проходить в строгом соответствии с федеральным уровнем, тем самым должна стать логическим продолжением государственной политики по направ-

лению усилий и ресурсов на финансово-экономическое и нормативно-правовое обеспечение процесса усовершенствования системы здравоохранения21.

Региональное законодательство представлено законами субъектов РФ,

принятыми по вопросам здравоохранения.

Структура Конституции РФ, Федерального закона об основах охраны здоровья граждан, а также ряда федеральных законов оказывает значительное влияние на развитие регионального законодательства в сфере здравоохранения.

Субъекты РФ принимают законы по предметам совместного ведения Россий-

ской Федерации и ее субъектов, которые затрагивают сферу здравоохранения, и

по предметам исключительного ведения субъектов РФ, связанным с этой сферой.

Необходимо отметить, что система актов, образующих законодательство в сфере здравоохранения, построена на началах субординации. Это означает,

что принимаемые субъектами РФ законы и иные нормативные правовые акты в сфере здравоохранения не должны противоречить нормам федерального зако-

нодательства, и в первую очередь нормам Конституции РФ и Федерального за-

кона об охране здоровья граждан. При законотворчестве в области здравоохра-

нения субъекты РФ также должны соблюдать правовые нормы, установленные конституциями (уставами) субъектов РФ. С этой целью Министерство здраво-

охранения РФ осуществляет систематический мониторинг принятых актов субъектов РФ, анализ разрабатываемых законопроектов, оказывает практиче-

21 Сотникова Е. В. Совершенствование управления системой здравоохранения // Молодой ученый. 2011. № 9. С. 103.

27

скую помощь в проведении квалифицированных законопроектов через админи-

страции и законодательные собрания субъектов РФ.

В соответствии с этим законодательство о здравоохранении, принятое в Саратовской области, представлено соответствующими положениями Устава Саратовской области и принятым в соответствии с ним и федеральным законо-

дательством комплексом региональных законодательных актов.

Так, положение Устава Саратовской области освещает ведение области в принятии областных программ в сфере социального развития области, а значит и в области здравоохранения; гарантирует каждому человеку, проживающему или временно находящемуся на территории области, права и свободы, а также охрану жизни и здоровья; предусматривает обеспечение гарантированной госу-

дарством бесплатной медицинской помощи; устанавливает полномочия госу-

дарственных органов области в сфере охраны здоровья22.

Среди законодательных актов Саратовской области в сфере здравоохра-

нения можно выделить следующие: законы Саратовской области «О правах па-

циента»; «О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкуле-

за», «О лекарственном обеспечении населения Саратовской области».

Также основами реализации государственной политики в сфере здраво-

охранения Саратовской области служат Концепция демографической политики Саратовской области до 2025 года, Концепция здорового образа жизни и про-

филактики заболеваний в Саратовской области до 2025 года, Концепция здоро-

вого питания населения Саратовской области до 2020 года, Концепция профи-

лактики употребления психоактивных веществ в Саратовской области до

2020 года.

Целью региональной политики в области здравоохранения является со-

хранение и укрепление здоровья населения на основе повышения доступности и качества медицинской помощи.

22Устав (Основной закон) Саратовской области от 02.06.2005 г. № 46-ЗСО (с изм. на 28.04.2015 г.

№54-ЗСО) ст. 7, 12, 34, 39, 60, 61 // Собрание Законодательства Саратовской области. 2015. № 15. Ст. 3168.

28

Инструменты государственного регулирования сферы здравоохранения на уровне региона аналогичны федеральному уровню. Основными из них яв-

ляются: территориальная программа государственных гарантий оказания граж-

данам бесплатной медицинской помощи, государственная программа по мо-

дернизации здравоохранения, государственные стандарты.

В Саратовской области реализуется государственная программа «Разви-

тие здравоохранения Саратовской области до 2020 года», основной целевой установкой которой является создание необходимых условий для сохранения здоровья населения Саратовской области23.

Реализация государственной программы «Развитие здравоохранения Са-

ратовской области до 2020 года» предусматривает: профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни, развитие первичной медико-

санитарной помощи; совершенствование оказания специализированной, вклю-

чая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации; охрану здоровья матери и ребенка, развитие медицинской реабилитации и санаторно-

курортного лечения граждан; кадровое обеспечение системы здравоохранения;

совершенствование системы лекарственного обеспечения; развитие информа-

тизации в здравоохранении.

В рамках данной государственной программы в Саратовской области продолжается реализация федерального проекта «Сельский доктор», играюще-

го существенную роль в укомплектовании первичного звена здравоохранения.

Ежегодно в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения Саратовской области до 2020 года» на реализацию проекта «Сельский доктор» предусматриваются денежные средства на 50 врачей. За время реализации про-

екта возраст участников увеличен с 35 до 50 лет, расширен перечень террито-

рий ― внесены поселки городского типа. С 2012 г. заключено 253 договора на

29

предоставление единовременной денежной выплаты в размере 1 млн руб. с вра-

чами, трудоустроенными в рабочие поселки и сельскую местность муници-

пальных районов24.

Помимо единовременной денежной выплаты врачам, участникам проекта предоставляется жилье или оплачивается его съем. Благодаря реализации про-

екта «Сельский доктор» повысилась доступность медицинской помощи, оказы-

ваемой жителям сельских населенных пунктов и рабочих поселков.

В соответствии с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период

2018 и 2019 годов разработана Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Саратовской области на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов25. Медицинская по-

мощь в Саратовской области оказывается в соответствии с 700 федеральными стандартами и 571 региональным стандартом26. Органом исполнительной вла-

сти в сфере здравоохранения Саратовской области выступает министерство здравоохранения. Оно выполняет функции по государственной политике на территории Саратовской области.

Таким образом, в настоящее время при реализации государственной по-

литики в области здравоохранения учитываются все законодательные нововве-

дения. Эффективное использование форм и инструментов исполнения государ-

ственной политики в данной сфере позволит повысить социальные и демогра-

фические показатели как региона, так и страны в целом.

24В Саратовской области успешно реализуется проект «Сельский доктор». URL: http://minzdrav.saratov. gov.ru/index.php?ELEMENT_ID=28688 (дата обращения 14.01.2021).

25Постановление Правительства Саратовской области от 29.12.2016 г. № 742-П «О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Саратовской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 г.». URL: http://minzdrav.saratov.gov.ru/doc/detail.php?ID=28706&sphrase_id=163283 (дата обращения 14.01.2021).

26Поликарпов П. Б. Социальные проблемы модернизации здравоохранения Саратовской области // Известия Саратовского университета. 2015. № 1. С. 36.

30