Организация регионального управления в сфере здравоохранения. Монография

Сегодня Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» регулирует практически все вопросы в области здравоохранения. Вместе с тем возрастает значение федеральных законов более узкой направленности, например законов, регулирующих следующие отношения:

–организация лечебно-профилактической и диагностической помощи слабо защищенным группам населения;

–охрана репродуктивного здоровья граждан;

–санитарная охрана атмосферного воздуха, почвы и воды;

–обеспечение безопасности пищевых продуктов;

–управление государственными и частными лечебно-профилактическими учреждениями и организациями;

–организация руководства лечебно-профилактическими учреждениями и организациями и т. п.

Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» также закрепляет наиболее важные принципы охраны здоровья граждан4.

Основные положения международных норм по реализации прав гражда-

нина на охрану здоровья установлены в таких международных актах, как:

–Конвенция о защите прав человека и основных свобод5;

–Европейская социальная хартия6;

–Конвенция Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека от 26.05.1995 г.7

4Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 03.04.2017 г.) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» ч. 1 ст. 4 // СПС «КонсультантПлюс».

5Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950 г.) (с изм. от 13.05.2004 г.) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (подписан в г. Париже 20.03.1952 г.), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (подписан в г. Страсбурге 16.09.1963 г.), «Протоколом № 7» (подписан в г. Страсбурге 22.11.1984 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

6Европейская социальная хартия (пересмотренная) (принята в г. Страсбурге 03.05.1996 г.) ст. 11 // СПС «КонсультантПлюс».

7Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена

вМинске 26.05.1995 г.) (вместе с «Положением о Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств», утв. 24.09.1993 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

11

Несмотря на то что Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» регулирует практически все стороны здравоохранения, велика роль и специальных федеральных законов более узкой, направленной тематики, регулирующих отношения по управлению государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения; организации лечебно-профилактической и диагностической помощи таким слабо социально защищенным группам населения, как дети и подростки, матери, инвалиды, люди старческого и престарелого возрастов; руководству больничными учреждениями, являющимися центральным звеном практической медицины и представляющими в своей совокупности обширнейшую сеть; охране репродуктивных прав граждан; обеспечению безопасности пищевых продуктов; санитарной охраны почвы, воды, атмосферного воздуха и др.

В области здравоохранения действуют такие федеральные законы:

– Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-

эпидемиологическом благополучии населения», закрепляющий правоотношения по осуществлению государственного (ведомственного) санитарного эпидемиологического надзора; организации государственной санитарной эпидемиологической службы; формы ответственности за нарушение санитарного законодательства;

–Федеральный закон от 17.09.1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», устанавливающий основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных заболеваний, правовую основу для снижения количества инфекционных заболеваний (управляемые инфекции), которые в настоящее время представляют серьезную угрозу для безопасности страны;

–Федеральный закон от 30.03.1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека», в котором предусмотрены государственные гарантии нераспространения ВИЧ и органы государственного и муниципального управления наделяются полномочиями в данной сфере;

12

–Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», в целях обеспечения са- нитарно-эпидемиологического благополучия закрепивший правовые основы осуществления государственной политики в сфере профилактики и лечения туберкулеза;

–Федеральный закон от 29.11.2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определяет правовые, экономические, финансовые и организационные основы медицинского страхования населения, основания возникновения прав граждан, гарантии реализации прав граждан, а также основания и формы ответственности в данной сфере;

–Закон РФ от 02.07.1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», принятие которого вызвано возникшей потребностью общества в защите психического здоровья его членов;

–Федеральные законы от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 20.07.2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов»; Закон РФ от 22.12.1992 г. № 4180-I «О трансплантации органов и (или) тканей человека» имеют важное социально-политическое и правовое значение для защиты здоровья нации;

–Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», закрепивший на уровне правовых норм обязательство нашего государства по исполнению международных актов (конвенций) по наркотикам и создавший предпосылки для получения финансовой помощи Организации Объединенных Наций на противодействие незаконному обороту наркотиков;

–Федеральный закон от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» устанавливает приоритет государственного регулирования безопасности, качества и эффективности лекарственных средств при их обращении;

13

–Закон РФ от 14.05.1993 г. № 4979-I «О ветеринарии», посвященный урегулированию отношений, возникающих при защите населения от болезней, общих для человека и животных, и пищевых отравлений;

–Федеральный закон от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» закрепляет правовые и организационные основы обеспечения безопасности обращения с вредными веществами;

–Федеральный закон РФ от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» регулирует отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека.

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительству РФ дана задача обеспечить достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г., в том числе обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации и повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. ― до 80 лет).

Правительству РФ при разработке национального проекта в сфере здравоохранения следует исходить из того, что в 2024 г. необходимо обеспечить достижение следующих целей и целевых показателей:

–снижение показателей смертности населения трудоспособного возраста (до 350 случаев на 100 тыс. населения), смертности от болезней системы кровообращения (до 450 случаев на 100 тыс. населения), смертности от новообразований, в том числе от злокачественных (до 185 случаев на 100 тыс. населения), младенческой смертности (до 4,5 случая на 1 тыс. родившихся детей);

–ликвидация кадрового дефицита в медицинских организациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь;

–обеспечение охвата всех граждан профилактическими медицинскими осмотрами не реже одного раза в год;

14

– обеспечение оптимальной доступности для населения (в том числе для жителей населенных пунктов, расположенных в отдаленных местностях) меди-

цинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь;

– оптимизация работы медицинских организаций, оказывающих первич-

ную медико-санитарную помощь, сокращение времени ожидания в очереди при обращении граждан в указанные медицинские организации, упрощение проце-

дуры записи на прием к врачу;

– увеличение объема экспорта медицинских услуг не менее чем в четыре раза по сравнению с 2017 г. (до 1 млрд долл. США в год);

Правительство РФ также должно обеспечить решение следующих задач:

– завершение формирования сети медицинских организаций первичного звена здравоохранения с использованием в сфере здравоохранения геоинфор-

мационной системы с учетом необходимости строительства врачебных амбула-

торий, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов в населенных пунк-

тах с численностью населения от 100 человек до 2 тыс. человек, а также с уче-

том использования мобильных медицинских комплексов в населенных пунктах

счисленностью населения менее 100 человек;

–завершение формирования сети национальных медицинских исследова-

тельских центров;

– создание механизмов взаимодействия медицинских организаций на ос-

нове единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения;

–внедрение инновационных медицинских технологий, включая систему ранней диагностики и дистанционный мониторинг состояния здоровья пациентов;

–обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения ква-

лифицированными кадрами, включая внедрение системы непрерывного образо-

вания медицинских работников, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий;

– внедрение клинических рекомендаций и протоколов лечения и их ис-

пользование в целях формирования тарифов на оплату медицинской помощи;

15

– разработка и реализация программ борьбы с онкологическими, сердеч-

но-сосудистыми заболеваниями, развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям;

–формирование системы защиты прав пациентов;

–совершенствование механизма экспорта медицинских услуг.

Таким образом, для эффективной государственной политики в сфере здравоохранения первоочередное значение имеет качественная законодательная и нормативно-правовая база. Но современное федеральное законодательство в области охраны здоровья в настоящее время имеет существенные правовые пробелы, которые являются сдерживающим фактором совершенствования здравоохранения. В современных условиях возникает потребность в развитии норм действующего законодательства по охране здоровья граждан и принятии новых законов в сфере здравоохранения.

Сегодня в портфеле Комитета Государственной Думы по охране здоровья на сегодняшний день находится большое количество проектов федеральных за-

конов. Продолжается работа над законопроектами: «О здравоохранении в Рос-

сийской Федерации», «О медицинских изделиях», «О Российском Красном Кресте», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О лекар-

ственных средствах”».

1.2. Направления развития системы управления здравоохранением

в Российской Федерации

Отрасль здравоохранения является составным элементом структуры со-

циальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населе-

ния посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности ме-

дицинских учреждений. Правовое регулирование придает системе здравоохра-

нения оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность;

создает условия для разработки долговременной программы развития этой си-

16

стемы; определяет стабильность ресурсного обеспечения системы здравоохра-

нения в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства.

В Российской Федерации система управления сферой здравоохранения столкнулась с рядом проблем, в результате чего требовалась реформирование данной сферы. За время реформ Правительство Российской Федерации стало уделять особое внимание вопросам медицины, стали проводиться мероприятия,

направленные на модернизацию механизмов реализации государственной по-

литики в сфере здравоохранения. Вместе с тем в настоящее время ни один нор-

мативно-правовой акт не раскрывает значение термина «здравоохранение».

В общепринятом смысле здравоохранение понимается как система государ-

ственных, общественных и медицинских мероприятий, направленных на сохра-

нение и укрепление здоровья людей, профилактику и лечение заболеваний8.

Здравоохранение ― это институт реализации государственных гарантий в области охраны здоровья с системной формой устройства, представляющий со-

бой, с организационно-правовой точки зрения, неоднородную систему.

В настоящее время здравоохранение имеет огромное социальное значе-

ние, уровень его научного развития значительно повышается. Это крупнейший социальный институт, который занимается стратегически важными задачами.

Современной науке и медицине делегированы такие важные аспекты, как об-

щественное и индивидуальное здоровье, его охрана и укрепление, предоставле-

ние людям профессиональной научно-медицинской и медико-социальной по-

мощи. Системные меры по снижению заболеваемости, профилактика и борьба с различными эпидемиями, улучшение качества жизни, поддержка здорового об-

раза жизни населения, содействие укреплению здоровья ― все это является приоритетно важными направлениями современного здравоохранения9.

Всемирная организация здоровья определяет систему здравоохранения как совокупность институтов и механизмов оказания медицинской помощи

(медицинские учреждения), обеспечения населения лекарствами и контроля над

8Шабунова А. А., Калачикова О. Н., Калашников К. Н. и др. Здоровье и здравоохранение // ИСЭРТ РАН. 2014. С. 230.

9Хрусталев Ю. М. Философия науки и медицины. М. : ГЭОТАР-Медиа, 2015.

17

ними со стороны государства с участием профессиональных и иных обще-

ственных или некоммерческих организаций.

Организация охраны здоровья основывается на функционировании и раз-

витии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Государственную систему здравоохранения составляют:

1)федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья

иих территориальные органы, Российская академия медицинских наук;

2)исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья, органы управления в сфере охраны здоровья иных федераль-

ных органов исполнительной власти;

3) подведомственные федеральным органам исполнительной власти, гос-

ударственным академиям наук и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ медицинские организации и фармацевтические организа-

ции, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебно-экспертные учреждения,

иные организации и их обособленные подразделения, осуществляющие дея-

тельность в сфере охраны здоровья.

В России на федеральном уровне охрана здоровья, санитарно-

эпидемиологическое благополучие населения страны возлагается на Министер-

ство здравоохранения РФ, которое является центральным отраслевым органом руководства здравоохранением в составе правительства и возглавляется мини-

стром здравоохранения. Организационная структура и штатное расписание Министерства здравоохранения РФ утверждается соответствующим Постанов-

лением Правительства РФ. Правительство РФ, в свою очередь, осуществляет федеральную государственную политику в области здравоохранения и финан-

сирует федеральные программы10.

При этом Министерство здравоохранения РФ осуществляет следующие функции:

10 Петрова Ю. А. Система органов управления здравоохранением в современных условиях // Ученые заметки ТОГУ. 2016. Том 4. № 2. С. 70.

18

–выработка и реализация государственной политики;

–нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения;

–обязательное медицинское страхование;

–организация обращения лекарственных средств и медицинских изделий для медицинского применения;

–организация профилактики заболеваний, в том числе инфекционных за-

болеваний и СПИДа;

– организация медицинской помощи, медицинской реабилитации и меди-

цинских экспертиз (за исключением медико-социальной экспертизы и военно-

врачебной экспертизы);

– организация фармацевтической деятельности, включая обеспечение ка-

чества, эффективности и безопасности лекарственных средств для медицинско-

го применения;

–обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

–медико-санитарное обеспечение работников отдельных отраслей эко-

номики с особо опасными условиями труда;

–медико-биологическая оценка воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы;

–предоставление услуг в области курортного дела;

–управление государственным имуществом;

–оказание государственных услуг в сфере здравоохранения;

–внедрение современных медицинских технологий и новых методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации;

–проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;

–организация среднего, высшего, послевузовского и дополнительного медицинского и фармацевтического образования.

Функции Министерства здравоохранения исполняются посредством

уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

19

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения ― федераль-

ный орган исполнительной власти, который осуществляет функции в области контроля и надзора в сфере охраны здоровья граждан.

Федеральное медико-биологическое агентство ― федеральный орган ис-

полнительной власти, реализующий полномочия по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения.

В его полномочия входят организация деятельности по оказанию медицинской помощи, организации деятельности службы крови, контроль в области донор-

ства крови и ее компонентов, а также контроль в области санитарного и эпиде-

миологического благополучия работников организаций отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда.

В подчинении у Министерства здравоохранения РФ находятся органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья. Это могут быть министерства, комитеты, департаменты и управления.

Системе органов управления здравоохранением свойственно двойное подчинение, а именно: министерство здравоохранения субъекта РФ с одной стороны по общим вопросам подчинено Правительству субъекта РФ, а по во-

просам здравоохранения ― Министерству здравоохранения РФ11.

Деятельность органов и учреждений осуществляется на основе государ-

ственного законодательства и нормативно-правовых документов с соблюдени-

ем основополагающих принципов. Принципы государственной политики в сфере здравоохранения можно подразделить на общие и частные.

К общим принципам реализации государственной политики в сфере здра-

воохранения относят:

–обеспечение равенства прав граждан на получение качественной помощи;

–формирование эффективной институциональной структуры, поддержи-

вающей переход от управления затратами к управлению результатами;

– обеспечение гарантированного объема бесплатной помощи;

11 Петрова Ю. А. Система органов управления здравоохранением в современных условиях // Ученые заметки ТОГУ. 2016. Том 4. № 2. С. 74.

20