Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века. Возможности большой сделки. Монография

ния. Да что там говорить об отношениях с Россией. Даже внутри Европы новая для чиновников сфера приложения усилий приводит к абсурдным ситуациям, когда законопроект о регулировании инвестиций в Германии чуть было не закрыл дорогу свободе передвижения капиталов внутри ЕС. Сейчас этот закон принят и его действие, к счастью для ЕС, распространяется только на третьи страны.

Не играет большой роли то, какую страну или страны держали в уме авторы этого законопроекта. Причина его появления в столь экзотическом виде — элементарная неготовность административных аппаратов выполнять свои задачи в современных условиях, равно как и в случае с еще менее догматичными с точки зрения свободной рыночной экономики заявлениями политиков России и Европы, которые мы слышим последние месяцы.

Оказываясь перед общественным запросом на усиление роли государства, его представители начинают прибегать к нестандартным решениям. Особенно в условиях, когда мир каждый день по-разному опасен. Когда общество склонно поддержать самые рискованные меры по защите от несправедливой конкуренции, а государство мечется между либерализацией и поддержкой национальных чемпионов. Когда внешние партнеры рассматриваются либо как потенциальный хищник, либо как потенциальная добыча, а в обществе нет полного понимания того, что партнер находится перед теми же вызовами и должен решать такие же по содержанию, если не по масштабу, задачи. Когда «единственная сверхдержава», США, ведет себя все менее предсказуемо и ее возможности к конструктивному лидерству снижаются.

Именно поэтому деятельность общих институтов России и Европы, если такие будут созданы, должна быть нацелена на совершенствование механизмов государственного управления экономикой, совместное осуществление мер по приведению государственного управления в соответствие с требованиями современного мира для обеспечения выполнения главной функции государства — защиты прав индивидуума внутри социума и отражения угроз из-за его пределов.

И в первую очередь эти усилия должны быть направлены на совершенствование госуправления энергетикой. Начинать нужно именно со сферы, обеспечивающей свет и тепло в домах

избирателей, для бесперебойного функционирования которой государство нам, собственно, и необходимо. Тем более что вопрос о цене и доступности энергии является сейчас единственным по-настоящему интересующим избирателей и политические круги в России и странах Европейского союза.

Не случайно, что именно вокруг этой проблемы происходят в последнее время столкновения в рамках двустороннего политического и экономического диалога. Главный вызов и угрозу добрососедским отношениям России и Европы необходимо, таким образом, обратить в их стратегическую цель, которой, по признанию большинства наблюдателей, нам не хватает.

Безопасность превыше всего

Безусловно, принимаясь за сбор камней даже на своем континенте, Россия и Европа должны быть уверены, что не попадут под удар со стороны тех, для кого время разбрасывать камни еще не прошло. Уже сейчас традиционные, а для России новые союзники действуют в интересах ослабления обоих партнеров и ухудшения отношений между ними.

Вряд ли стоит ожидать изменения позиции США или Китая. Внешнеполитическое поведение этих государств относительно предсказуемо и состоит в укреплении своего могущества вне зависимости от прогнозируемых последствий для других участников международных отношений. Помощи с их стороны Россия и Европа вряд ли дождутся. Разве что только в форме стимула к наращиванию конкурентоспособности и готовности противостоять вызовам со стороны гигантов.

В этой связи России и Европе будет необходимо подкрепить свой стратегический выбор в области экономики и государственного управления инструментами для солидарной позиции относительно важнейших международных процессов и явлений. В первую очередь это должно будет касаться реагирования на проблемы глобальной и региональной безопасности.

Несмотря на то что для преобладающей части Европы классические угрозы безопасности остались в прошлом, ряд событий последнего времени показывает, что на территории европейской периферии, существенная часть границы с которой

приходится на южные рубежи России, использование силы для решения политических задач с повестки дня не снято. Вялотекущие или замороженные очаги конфликтов лежат по всему периметру возможного межгосударственного объединения России и Европы. Западная Сахара, Египет и Ливия, «традиционный» Ближний Восток (палестинские территории и Ливан), Курдистан, Нагорный Карабах, Грузия, Ирак, Иран, Афганистан, страны Центральной Азии кроме Казахстана: все эти регионы являются или могут стать очагами военных действий разной степени интенсивности.

В будущем вероятность того, что России и Европе придется реагировать на классические кризисы, вызовы и угрозы, станет еще выше. Профессор ГУ-ВШЭ Сергей Кортунов пишет:

«…уже через 8–12 лет Россия и мир могут оказаться перед лицом ядерных кризисов, лавинообразного распространения ядерных арсеналов в других странах, в том числе с неустойчивыми режимами, в которых условия безопасного хранения ядерного оружия и требований по исключению несанкционированного доступа и применения этого оружия будут на самом низком уровне. Вместе с реальной возможностью ядерного терроризма это может создать такие угрозы не только региональной, но и глобальной безопасности, по сравнению с которыми все другие вызовы и угрозы — экологические, энергетические и прочие — отступят далеко на задний план» [21].

В данных условиях способность решать классические проблемы безопасности — вопрос войны и мира — имеет ключевое и определяющее значение для авторитета страны или объединения стран на мировой арене. Нежелание и неспособность ответственно вмешиваться в разрешение ситуаций, ведущих к гибели и страданиям людей, ведет к почти открытому пренебрежению со стороны международного сообщества. Не случайно уже традиционно достаточно вялая реакция Европы на кровопролитные кризисы за рубежом сформировала отношение к Европейскому союзу как к «военному и политическому карлику» не только со стороны самокритичных европейцев, но и, что наиболее чревато, в Пекине, Дели и арабских столицах. России

Глава третья

КАК ОРГАНИЗОВАТЬ СТРАТЕГИЧЕСКИЙ СОЮЗ

В пределах своей подтвержденной Договором компетенции Высший орган (Европейского объединения угля и стали) устанавливает прямые отношения с компаниями стран-участниц.

Жан Монне, 1954 год [22]

Высокая политика

Разрабатывая основу для политико-правовых отношений в рамках нового объединения, необходимо будет пересмотреть некоторые ранее принятые подходы. Во-первых, в будущей модели отношений должна найти отражение новая роль России и Европы в мире и принципиально новое качество отношений между ними. Это означает, что новый документ (пакет документов) не может находиться в той же системе координат, что и действующие в ЕС практики оформления отношений с соседними государствами. В этой связи вряд ли имеет смысл рассматривать в качестве исходных общеизвестные форматы и названия соглашений Европейского союза с другими странами, такие как Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, Соглашение об ассоциации, Европейские соглашения и прочие.

Во-вторых, договор о стратегическом союзе не может быть инструкцией по приближению России к существующим и постоянно изменяемым нормам регулирования политической и экономической жизни Евросоюза. На практике это обычно выливается в подмену двусторонних документов согласованными версиями внутренних документов ЕС, отражающих его видение того, что надлежит делать России. Вообще надо избежать тезисов о «сближении (гармонизации) законодательства» как средстве развития торговых, экономических и гуманитарных связей.

Обе стороны должны ориентироваться на международное право, нормы ВТО и др., что не исключает принятия партнерами отдельных норм в тех случаях, когда это не сопряжено с ус-

тупкой государственного суверенитета. Более того, в связи с тем, что стороны декларируют готовность к формированию надгосударственных форм сотрудничества на таком важнейшем направлении, как энергетика, в данной сфере возможна выработка новых правовых основ регулирования.

И в-третьих, в новом документе следует избегать оценочных суждений о состоянии российской экономики и общества в целом. Констатация того, что Евросоюз признает Россию «развитой демократической страной с основами рыночной экономики», заведомо ставит страны ЕС на ступень выше, подрывая принцип равноправия, и ничего не означает по существу.

Вместо этого стоило бы рассмотреть возможность разработки документа, который декларирует создание стратегического союза (сообщества) России и Евросоюза как механизма обеспечения региональной и международной безопасности, основанного на солидарном видении ключевых проблем мира и формировании единого рынка энергоресурсов. Единый рынок в данном случае означает единый для сторон инструмент государственного регулирования данной области.

Совместный документ России и Европы должен содержать указание на универсально закрепленные принципы (соблюдение прав человека, свобода и равноправие в международной торговле и организация политического процесса в соответствии с существующими нормами), которым участники союза следуют на международной арене и в двусторонних отношениях. Стороны четко заявят о том, что будут выстраивать экономические отношения на основе и с учетом адаптации российского законодательства к правилам и нормам ВТО, куда РФ намерена вступить и реформирование которой станет одним из приоритетных направлений деятельности союза в мире. Если экономические интересы потребуют более тесной интеграции в той или иной сфере, гармонизация законодательства в данной конкретной области может обсуждаться и быть оформлена отдельным соглашением.

Необходимо учитывать, что долгосрочным инструментом формирования политико-экономической и геополитической общности России и Европы является интеграция в тех сферах экономики, где она может принести реальную добавленную стоимость обеим сторонам. В этой связи можно, например, за-

ранее рассмотреть возможность создания не только энергетического сообщества, но и таких, например, объединений, как наднациональные российско-европейская ассоциация транспорта и космоса, российско-европейское сообщество окружающей среды. В областях, где стороны пока не могут выходить на уровень интеграции, они сохранят полный суверенитет и отношения в форме сотрудничества.

Три уровня отношений

Воплотить эти принципы в жизнь можно на основе трехуровневой системы политико-правовых отношений в рамках нового межгосударственного объединения. Именно она позволит учесть особенности обоих партнеров, международные обстоятельства и долгосрочные интересы сторон.

Главным общеполитическим документом, устанавливающим стратегические рамки отношений, могла бы стать декларация к договору о стратегическом союзе, выполняющая функцию развернутой преамбулы. В качестве цели в ней провозглашается создание стратегического союза России и ЕС, направленного на преодоление синдрома вражды и соперничества, психологических последствий войн и конфликтов прошлого, закрепление подлинно союзнических отношений, допускающих углубленные формы интеграции в избранных областях. Такие отношения не направлены против третьих стран и базируются на общем видении вызовов и угроз безопасности, на взаимозависимости и взаимодополняемости России и Европейского союза в ряде ключевых секторов экономики, на общем культурном и научном наследии, а также на осознании важности сближения для обеспечения устойчивого развития и безопасности.

Необходимо указать, что общие стратегические интересы России и Евросоюза имеют приоритетный характер, и перечислить сферы международной политики, в которых интересы сторон объективно совпадают. В декларации должно найтись место и для других существенных для обеих сторон вопросов, включая приверженность таким базовым демократическим ценностям, как верховенство закона, защита прав человека и меньшинств, независимость судебной системы,

принцип разделения властей и обеспечения конкурентной политической среды, независимость СМИ, свобода передвижения граждан. Следует четко обозначить, что страны-подпи- санты строят отношения на основе равноправия, взаимной выгоды и прозрачности и что, действуя в рамках международных и региональных организаций, они будут стремиться к взаимному учету позиций, координации и максимальному сближению подходов.

Стратегический союз России и Европы будет иметь большое значение как связующее звено между региональными системами безопасности в Европе, Азии и Северной Америке. Чтобы придать системный характер отношениям в военно-политиче- ской сфере, в декларации необходимо перечислить направления внешнеполитического и военного сотрудничества России и Евросоюза, возможности совместного участия в практике миротворческой деятельности.

Второй уровень политико-правовой базы нового союза — это стратегическая повестка дня, оговаривающая конкретные направления приложения усилий нового объединения. Это прежде всего сотрудничество в области обеспечения международной и региональной безопасности, включая устранение угроз и рисков XXI века — терроризма, экологических проблем, бедности, и, во-вторых, сотрудничество в области международной энергетики. По первому направлению данный раздел может содержать перечень и описание совместных инициатив по решению конкретных вопросов военного сотрудничества и миротворческой деятельности, а также включать ссылки на конкретные положения международного права, лежащие в основе совместных действий сторон. По второму — указывать на цели, задачи и ориентиры сотрудничества стран-подписантов, устанавливать механизмы постоянной координации их действий.

Отдельный протокол, прилагаемый к декларации, должен содержать описание и регламент нового исполнительного органа. Масштаб вызовов современного мира настолько велик и разносторонен, что как российское, так и европейские государства объективно нуждаются в помощи со стороны специального модератора. В настоящее время такого модератора нет. Претендовавшие на его роль Европейская комиссия и Междуна-

родное энергетическое агентство столкнулись с трудностями одновременного укрепления собственного имиджа и защиты самых разнообразных интересов стран — членов ЕС в непростой для Европы период 2005–2007 годов. Как и главный меж- дународно-правовой инструмент в данной области — Энергетическая хартия, которая в свое время могла рассматриваться как основа энергетического сообщества, но постепенно превратилась в морально устаревающий инструмент в руках стран ЕС. Возможно, именно поэтому сам Европейский союз испытывает в деле создания общего внутреннего рынка энергетики объективные трудности. Их причины должны быть, бесспорно, учтены и в отношениях Европа — Россия.

На уровне отношений Россия — Европа задача выстраивания общего энергетического рынка будет решаться эффективнее в том случае, если существенная часть совместных усилий будет осуществляться через максимально независимое от национальных правительств агентство, например постоянную комиссию по энергетике. Данный орган может быть основан на трех принципах:

•во-первых, он должен учреждаться и действовать на основе межправительственного соглашения. Только такой источник права, происходящий непосредственно от государств, может гарантировать его легитимность;

•во-вторых, постоянная энергетическая комиссия должна фор-

мироваться странами — участницами союза и состоять из утвержденных парламентами представителей их правительств. Также это позволит учесть внутриполитические особенности стран-подписантов и отразить интересы их основных политических и экономических игроков;

•в-третьих, после принятия решений на межправительственном уровне в рамках своих компетенций и при реализации поставленных государствами союза задач члены комиссии должны быть независимы от позиции своих правительств и

ориентироваться только на утвержденные ими директивы;

•в-четвертых, важнейшим элементом работы такой комиссии должно будет стать прямое взаимодействие с компаниями России и Европы. Вместе с развитием и легализацией механизмов представительства интересов на уровне союза это позволит расширять его социальную базу.

Другое важнейшее направление деятельности союза — сотрудничество в сфере международной торговли и глобальной экономики. Целесообразным представляется подробно перечислить намерения сторон по максимально детализированному списку отраженных в общей части декларации вопросов взаимного интереса в отдельных секторах экономики и международной торговли.

Третий раздел стратегической повестки дня мог бы быть сконцентрирован на сотрудничестве в сфере обеспечения свободы передвижения людей и беспрепятственного транзита. Здесь необходимо опираться на уже заявленное намерение сторон стремиться к введению безвизового режима передвижения граждан через постепенное упрощение визового режима. Целесообразно упомянуть также необходимость изменить механизм транзита в Калининградскую область, что пока остается важнейшим раздражителем российско-европейских отношений.

Раздел, посвященный культурному и гуманитарному сотрудничеству — важнейшему направлению сближения между Россией и Европой, — может содержать список уже существующих и планируемых инициатив по развитию и углублению совместной деятельности. Следует заявить о намерении интенсифицировать и поощрять обмены студентами, школьными учителями, преподавателями, учеными и пр.

Как уже отмечалось, принципиальное значение имеет включение в повестку дня специального раздела о сотрудничестве на уровне бизнеса и гражданского общества, который должен содержать перечень намерений и идей по продвижению прямого диалога в рамках делового сообщества, а также между неправительственными организациями. Отсутствие механизмов и инструментов защиты интересов бизнеса является сегодня одной из ключевых проблем отношений Россия — Европейский союз.

Во-первых, за редким исключением сами российские предприниматели не готовы серьезно инвестировать в создание такой лоббистской инфраструктуры. Во-вторых, характер взаимоотношений бизнеса и власти в России не способствует защите интересов предпринимателей за ее пределами. Переговорный процесс Россия — Евросоюз остается закрытым и непрозрачным для российского бизнес-сообщества, что приводит к недостаточному учету его интересов.