Механизм повышения качества государственных услуг в области таможенного дела в условиях цифровой трансформации

деляется порядок обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц таможенных органов, если они могут нарушать права, свободы или законные интересылица. СогласноАдминистративномурегламенту, вкачествепримерасоставлен алгоритм оказания услуги по информированию об актах таможенного законодательства Таможенного союза и ЕАЭС, законодательства РФ о таможенном деле и об иных правовых актах РФ в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов (Приложение 2).

1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ ВИДОВ УСЛУГ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ

Одной из наиболее перспективных сфер для развития экономики является сфера услуг. В настоящее время во всех странах мира данной сфере уделяется все больше внимания. Развитие сферы услуг непосредственно оказывает влияние инауровеньжизнинаселения. Однойизразновидностейуслугявляютсягосударственные услуги. Рассуждая о государственных услугах, стоит отметить, что они также играют немаловажную роль в развитии общества. Каждый гражданин государства, так или иначе, сталкивается с необходимостью получения какой-либо из государственных услуг. От того, насколько эффективно они предоставляются гражданам, зависит и уровень их благосостояния, доверия к государству. Однако процесс предоставления государственных услуг значительно отличается от предоставления иных услуг. Во-первых, государственные услуги в рамках Административных регламентов предоставляются безвозмездно. Во-вторых, они предоставляются в четком соответствии с Административными регламентами. В-третьих, их предоставляет четко определенный федеральный орган исполнительной власти, который и разрабатывает вышеуказанные Административные регламенты1. Государственные услуги подразумевают под собой наличие определенной системы взаимодействия между гражданами и государственными органами, государственными органами и юридическими лицами. Однако для того, чтобы четко представлять структуру данной системы взаимодействия, необходимо уточнить содержание понятий «услуга» и «государственная услуга».

Существует множество подходов к определению понятий «услуга» и «государственная услуга» как в РФ, так и за рубежом.

Толковый словарь Ожегова С.И. гласит, что услуга – это действие, приносящее пользу, помощь другому. Также это бытовые удобства, предоставляемые ко- му-нибудь [130].

1 На основе информации с официального сайта ФТС России.

11

Толковый словарь Ушакова Д.Н. содержит информацию о том, что услуга – это: действие, приносящее помощь, пользу другому; те или иные хозяйственные удобства, предоставляемые населению, жильцу, помощь по хозяйству [131].

В экономическом словаре под услугой понимается любая оплаченная выгода, не отделимая от своего источника.

Толковый словарь Дмитриева Д.В. определяет услугу как некую работу, которую кто-либо выполняет для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей [132].

Таким образом можно отметить, что в толковых словарях определение «услуга», в основном ориентировано на бытовой аспект, на удовлетворение бытовых потребностей и выражается в выполнении некой работы или предоставлении удобств потребителю.

Далее целесообразно рассмотреть существующие подходы ряда зарубежных экономистов к определению понятия «услуга». Так Карл Маркс в своем труде «Капитал» отмечал, что услуга есть не что иное, как полезное действие той или иной потребительной стоимости – товара ли, труда ли [93].

ФилипКотлерподуслугамипонимаетдействиеиливыгоду, которуюоднасторона предлагает другой. Как правило, не имеет вещественного выражения, а приобретение не приводит к получению чего-либо в собственность1.

СавиновЛ.И. иРябоваЕ.Н. такжесистематизировалиподходыкопределению понятия «услуга», однако уже в социальной сфере. В своих выводах они отмечают, что с точки зрения экономической науки услуги – это экономические блага, не имеющие материально-вещественной формы, а с точки зрения социальной науки – это деятельность по оказанию помощи кому-либо.

Селезнев А.Н. по результатам анализа российского и зарубежного права приводит следующее определение понятия «услуга»: это определенные сторонами правомерные действия одного лица в пользу и/или интересах другого лица, направленныенарешениеконкретнойцели, несвязанныессозданиемовеществленного результата. То есть автор указывает, что услуга – это заранее оговоренные действия одного лица в пользу другого. При этом они направлены на достижение заранее определенной сторонами цели.

Гупанова Ю.Е. рассматривает понятие «услуга» в разрезе государственной деятельности, в частности в сфере таможенного дела. Автор считает, что под таможенной услугой следует понимать все виды деятельности, реализуемые специальными таможенными инструментами с целью повышения потребительской полезности сферы внешнеэкономической деятельности для государства и биз- нес-сообщества. Также она отмечает, что услуга – это способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Таким образом, в данном определении выделены основные черты понятия «услуга»: поставщик и потребитель услуги, определенная деятельность, полезный эффект для потребителя.

1 Котлер Ф., Армстронг Г. Основы маркетинга. Профессиональное издание: 12-е издание / пер. с англ. М.: «И.Д. Вильямс», 2009. 1072 с.

12

Подходы к определению понятия «услуга» рассмотрены также в ряде диссертаций.

Так, Заяц Е.Ю. систематизирует подходы к определению понятия «услуга», ссылаясь на таких исследователей, как Макконелл К.Р., Самуэльсон П., Брю С.Л., Котлер Ф., Халлер С., Лавлок К. и др.

Макконелл К.Р., Самуэльсон П., Брю С.Л. под услугой понимают то, что невидимо и подлежит обмену на что-либо ценное. Халлер С. определяет услугу как готовность поставщика к деятельности, позволяющей удовлетворить предпочтения потребителя.

Интересным является подход Лавлока К., который предлагает два определения понятия «услуга»:

1.Услуга – это действие или процесс, предлагаемый одной стороной другой,

входе которых используются физические объекты (товары), но выполнение действий носит неосязаемый характер и, как правило, не приводит к получению права собственности на что-либо.

2.Услуга – это вид экономической деятельности, создающей ценность и обеспечивающей определенные преимущества для потребителей в конкретном месте

ив конкретное время в результате осязаемых или неосязаемых действий, направленных на получателя услуги или его имущество.

Согласно вышеприведенным определениям, большинство исследователей определяют услугу как нечто неосязаемое, имеющее нематериальный характер. Также отмечается, что предоставление услуги приводит к получению определенной выгоды или преимущества.

Недбаевский М.Ю. считает, что услуга представляет собой деятельность, направленную на удовлетворение потребности получения (оказания) желаемого и согласованного результата, который может быть как материальным, так и нематериальным (духовным, культурным, образовательным и т.д.)1. В данном случае автор считает, что результат предоставления услуги, наряду с нематериальным, может быть и материальным.

Основные определения понятия «услуга» приведены в таблице 1.2.

1 В работе «Правовое регулирование договора возмездного оказания информационных услуг по законодательству Российской Федерации».

13

Помимо ряда научных трудов, определение понятия «услуга» закреплено

ив нормативных правовых актах.

Взаконодательстве РФ определение «услуга» содержится в п. 5 ст. 38 Налогового кодекса РФ (ч. 1) от 31.07.1998 № 146-ФЗ: «Услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе этой деятельности» [48].

Вданном определении можно отметить четыре основных признака услуги:

–услуга является деятельностью, т.е. совокупностью целенаправленных действий, направленных на достижение определенной цели;

–услугавсегдаимеетопределенныйрезультат, составляющийосновнуюимущественную ценность в услуге;

14

–результат услуги не имеет материального выражения;

–результатуслугипотребляетсявпроцессеоказанияуслугиитемсамымсразу же теряет свою ценность, именно поэтому он не может обращаться на рынке

ивыступать самостоятельным объектом гражданско-правовых сделок, а реализуется в процессе оказания услуги.

Также, определенияпонятия«услуга» можнонайтивГражданскомкодексе РФ (ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ, где понятие «услуга» упоминается в ст. 128, в которой говорится об объектах гражданских прав: это означает, что услуги по своей природе имеют имущественную ценность, которая позволяет им находиться вгражданскомобороте. Вп. 1 ст. 779 ГражданскогокодексаРФ(ч. 2) от26.01.1996 № 14-ФЗ указано, что по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги [47].

Что касается национальных стандартов, то ГОСТ P 50646-94 содержит следующее определение: «Услуга – это результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственная деятельность исполнителя по удовлетворению потребностей потребителя». Понятие «услуга» тесно связано с понятием «государственная услуга».

Государственная услуга согласно ст. 2 федерального закона «Об организации предоставлениягосударственныхимуниципальныхуслуг» от27.07.2010 №210-ФЗ (в ред. от 28.12.2016 № 471-ФЗ) – это «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществленииотдельныхгосударственныхполномочий, переданныхфедеральнымизаконами

изаконами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РоссийскойФедерацииинормативнымиправовымиактамисубъектовРоссийскойФедерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Переченьгосударственныхуслугявляетсяоткрытыминесодержиткаких-либо ограничений. Однако по смыслу комментируемого положения такие ограничения могут вытекать из существа самого определения государственной услуги, которое предусматривает возможность осуществления указанной деятельности лишь в пределах компетенции соответствующего органа власти, т.е. если осуществление отдельных видов деятельности не составляет предметную компетенцию того или иного органа власти, то ее нельзя считать государственной услугой, соответственно, она не может быть реализована органом государственной власти1.

1 Комментарий к ст. 2 ФЗ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

15

Важным институтом, предоставляющим государственные услуги являются таможенные органы, которые оказывают таможенные услуги участникам внешнеэкономической деятельности.

Как отмечает Элова Г.В. «государственная таможенная услуга – это деятельность по реализации функций Федеральной таможенной службы Российской Федерации при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленныхнормативнымиправовымиактамиРоссийской Федерацииполномочий таможенных органов, предоставляющих государственные услуги»1. Как можно видеть, данное определение полностью соответствует определению «государственная услуга», приведенному в Федеральном законе № 210-ФЗ.

На основе вышесказанногопредставляетсяцелесообразнымдатьопределение «таможеннаяуслуга». ЭтодеятельностьФТСРоссии, определяемаязаконодательством РФ о таможенном деле, осуществляемая на основании запросов заявителей в пределах установленных требований и ограничений, имеющая определенный полезный для заявителя результат.

Согласно статье Труниной Е.В., анализ федерального закона «Об организации предоставлениягосударственныхимуниципальныхуслуг» от27.07.2010 №210-ФЗ позволяет выделить следующие признаки гocударcтвенной уcлуги:

1.Относится к функцияморгана, предоставляющего гocударcтвенную уcлугу.

2.Предоставляется только по запросам заявителей.

3.Ее предocтавление осуществляется в пределах полномочий органа2. Однако данное определение не раскрывает самой сущности гocударcтвенной уcлуги,

атолько указывает на фoрмальные признаки ее предocтавления, используя которые вычленить из полномочий государcтвенных oрганов собственно уcлуги невозможно. Эти же признаки равным образом можно отнести и к гocударственным функциям.

Схема взаимосвязи понятий: «услуга», «государственная услуга», «таможенная услуга» приведена на рисунке 1.2.

Отмечается, что основная масса услуг, предоставляемых таможенными органами, носит нерыночный характер. «Они оказываются всему обществу, не имеют цены для его отдельных членов. Однако эти услуги имеют стоимость, которую обычно приравнивают к затратам на содержание таможенной системы. По своей природе эту группу услуг можно назвать публичными таможенными услугами, т.е. фактически, это функции таможенного администрирования. Кроме публичных таможенных услуг отдельно необходимо выделить государственные таможенные услуги, которые также целесообразно разделить на группы.

1В работе «Место таможенных услуг в формате института государственных услуг и особенности их типологии».

2«Государственные услуги в области таможенного дела в законодательстве государств ‒ членов таможенного союза ЕАЭС».

16

Услуги

Государственные услуги

Таможенные услуги

Р и с . 1.2. Взаимосвязь основных понятий сферы услуг

Часть таможенных услуг является обязательной для участников внешнеторговой деятельности (ВТД) в соответствии с властными предписаниями и правилами пересечения границы государства, поэтому их можно назвать обязательными государственными таможенными услугами. Здесь возникает спорный момент. По сути эти услуги близки к функциям таможенных органов, но так как в процессе их реализации можно выделить большой элемент обслуживания, то по природе осуществления их целесообразно отнести именно к группе государственных таможенных услуг. Примером таких услуг может служить процедура совершения таможенных операций, осуществляемая при пересечении юридическими и физическими лицами товаров и транспортных средств через таможенную границу Евразийского экономического союза»1. Согласно вышесказанному, выделяется еще один самостоятельный вид таможенной услуги – услуга, предоставляемая в рамках совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля. Ее предоставление регламентируется таможенным законодательством ЕАЭС и таможенным законодательством государств ‒ членов ЕАЭС. Например, общие вопросы совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля регламентируются Таможенным кодексом Таможенного союза.

«Есть также группа государственных таможенных услуг, которые оказываютсяфизическимиюридическимлицампоихинициативенабезвозмезднойоснове. К таким услугам относят: информирование и консультирование, принятие предварительных решений о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятию по ним решений и направление заявителям ответов»2.

Выделяется еще несколько подходов к классификации таможенных услуг:

–по поставщику услуг: государственные и частные;

–попотребителямуслуг: физические/юридическиелицаилица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела;

1Элова Г.В., Какорина М.В. «Место таможенных услуг в формате института государственных услуг и особенности их типологии». 2013.

2Там же.

17

–по юридическому статусу: регламентированные и нерегламентированные;

–по характеру деятельности: основные и дополнительные1.

Основные услуги – это те услуги, которые напрямую связаны с процессом таможенного оформления и они носят обязательный характер. Дополнительные услуги – те, которые оказываются по заявлениям участников ВЭД и носят добровольный характер.

Согласно данному подходу, основная таможенная услуга также предусмотрена только одна – совершение таможенных операций и проведение таможенного контроля. Вместе с тем, по мере развития системы таможенных услуг, число основных таможенных услуг может быть увеличено.

Дополнительныхжеуслугвобщейсложности, какотмечается, существуетчетырнадцать. Однако в настоящий момент их одиннадцать. Эти услуги по критерию однородности следует разделить на следующие блоки:

–информирование и консультирование (одна таможенная услуга с аналогичным названием);

–выдача аттестатов (одна таможенная услуга по выдаче квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям);

–принятие предварительных решений (две услуги: по принятию предварительных решений о классификации товаров и по определению страны происхождения товаров);

–ведение реестров (восемь таможенных услуг по ведению различных реестров лиц и объектов)2.

Критерии отнесения услуг к той или иной категории:

1.Условия оказания услуги.

2.Категория лиц, которым предоставляется услуга.

3.Принцип платы за предоставление таможенной услуги3.

4.Обязательность процедур в рамках услуги.

5.Набор специфических процессов в ходе предоставления услуги.

Более подробно остановимся на дополнительных таможенных услугах. Так, основными Административными регламентами соответствующими видам оказываемыхуслуг, утверждаемымиприказамиФТСРоссииирегламентирующимипорядок осуществления процедур по предоставлению услуг в сфере таможенного дела, являются следующие:

1Гупанова Ю.Е. Разработка концептуальных, методологических и методических основ управления качеством таможенных услуг: дис. … д-ра экон. наук / ГКОУ ВПО Российская таможенная академия. М., 2013. 432 с.

2Гупанова Ю.Е. Применение инструментария нечеткой логики в оценке качества таможенных услуг // Экономический анализ: теория и практика. М.: Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕ-

ДИТ, 2016. С. 148.

3Бойкова М.В. / под общей ред. Макрусева В.В. Зарубежный опыт таможенного администрирования: монография. М.: РИО Российской таможенной академии, 2017. 130 с.

18

1.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги ведения реестра таможенных представителей (по заявлению).

2.АдминистративныйрегламентФТСиопределяемыхеютаможенныхорганов по предоставлению государственной услуги по принятию предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (по заявлению без указания вида).

3.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги по ведению реестра таможенных перевозчиков (по письменному заявлению).

4.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги по ведению реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающихправомвыдачибанковскихгарантийуплатытаможенных пошлин, налогов (по письменному заявлению или в электронной форме).

5.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услугиведенияРеестравладельцевтаможенныхскладов(пописьменномузаявлению).

6.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги по информированию об актах таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства РФ о таможенном деле и об иных правовых актах РФ

вобласти таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела иинымвопросам, входящимвкомпетенциютаможенныхорганов(пописьменному заявлению или в электронной форме).

7.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услугивыдачииотзываквалификационныхаттестатовспециалистовпотаможенным операциям (по письменному заявлению или в электронной форме).

8.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги по ведению реестра владельцев складов временного хранения (по письменному заявлению или в электронной форме).

9.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги ведения Реестра владельцев магазинов беспошлинной торговли (по письменному заявлению).

10.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услуги по принятию предварительных решений о стране происхождения товара (по письменному заявлению или в электронной форме).

11.Административный регламент ФТС по предоставлению государственной услугиповедениюреестрауполномоченныхэкономическихоператоров(пописьменному заявлению или в электронной форме).

Сведения о количестве предоставленных таможенных услуг в 2016–2017 гг. приведены в приложении 3.

По результатам анализа данных таблицы можно сделать вывод о том, что

вцелом, по видам услуг наблюдается положительная динамика количественного роста их предоставления гражданам и юридическим лицам. Наибольшие количественные значения предоставленных услуг наблюдаются в 4 квартале 2016 г.

19

Количество предоставленных таможенных услуг за 2016 г. приведено на рисунке 1.3.

Р и с . 1.3. Количество предоставленных таможенных услуг за 2016 г.1

Так, согласно диаграмме, наибольшую долю среди таможенных услуг, предоставляемыхсогласноАдминистративнымрегламентамФТСРоссии, занимаетинформирование об актах таможенного законодательства.

Динамика предоставления данной таможенной услуги за 2016 г. в количественном выражении приведена на рисунке 1.4.

Информирование об актах таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле

иоб иных правовых актах Российской Федерации в области таможенного дела

иконсультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов

1На основе статистических данных ФТС России.

2Там же.

20