Культурная политика. Учебное пособие

Дотации — это предоставление бюджетных средств бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной основе для покрытия текущих нецелевых расходов. Например, из Федерального бюджета выделяется 1 млрд руб. на покрытие дефицита бюджета Новгородской области; отчёт по расходованию дотаций не требуется.

Субвенции представляют собой выделение бюджетных средств бюджету другого уровня на безвозмездной основе на осуществление целевых расходов на какой-то конкретный срок времени; потратить субвенцию нецелевым образом нельзя. Например, из Федерального бюджета будет выделено 2 млрд руб. на реконструкцию объекта культурного наследия «Ярославово дворище».

Субсидии представляют собой финансирование бюджета другого уровня исключительно на условиях долевого финансирования. Например, федеральный бюджет покрывает 30 процентов от сметной стоимости работ по реконструкции Софийской набережной Великого Новгорода, остальные средства предоставляются Правительством области.

С точки зрения сведения доходов и расходов субъекты Российской Федерации можно условно разделить на две группы: это дотационные регионы и так называемые регионы-«доноры». Первые не могут обеспечить себя за счёт собственных средств и получают поддержку из федерального бюджета в виде субвенций, дотаций и субсидий. Регионы-«доноры», наоборот, сводят свои бюджеты с профицитом и дотации из казны на выравнивание бюджетной обеспеченности не получают. К сожалению, из 89 субъектов РФ только треть являются «донорами». Очевидно, что именно на них ложится основная нагрузка по вливанию финансов в государственную бюджетную систему. Если мы возьмем топ-5 регионов-«доноров», то увидим, что к таковым относятся: ХантыМансийский автономный округ, Москва, Ямало-Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург и Московская область.

Бюджет Российской Федерации оформляется в виде Федерального закона. На первой стадии он проходит обсуждение и принятие Государственной думой. Бюджет принимается в трёх чтениях, в первом чтении определяется общий объём расходов и доходов, а также верхний предел госдолга и дефицит бюджета. Во втором чтении происходит рассмотрение бюджета постатейно. Наконец, в третьем чтение определяется ведомственная структура расходов по министерствам, службам и агентством. Далее принятый Государственной Думой бюджет должен быть направлен для одобрения Советом Федерации в течение 5 дней. Совет Федерации рассматривает бюджет в течение 14 рабочих дней. Для принятия бюджета Госдумой в трёх чтениях и его одобрения верхней

81

палатой российского парламента требуется не менее 50 % плюс один голос от общей численности депутатов и сенаторов. Наконец, после одобрения Советом Федерации проект бюджета в течение 5 дней поступает на подпись президенту, который либо утверждает его, либо налагает на него вето. Как известно, органом, отвечающим за исполнение бюджета в течение отчётного года, является Правительство Российской Федерации со своими министерствами, агентствами

ислужбами. Соответственно, Министерству культуры выделяется своя доля от общей части финансовой сметы. За кассовое обслуживание бюджетных расходов отвечает Казначейство Российской Федерации.

Бюджетное финансирование культуры включает в себя следующие элементы: 1) прямое бюджетное финансирование учреждений культуры. Все государственные и муниципальные организации РФ теперь существует в трех организационных формах: казённые, автономные или бюджетные учреждения. Разница между ними будет описана чуть ниже. Сейчас же стоит отметить, что автономные

ибюджетные учреждения получают государственные финансирование на основе программно-целевого принципа, в соответствии с которым они должны выполнить государственное задания в определённом объёме, излишек средств может быть заработан ими самостоятельно. Тогда как казенные учреждения функционируют на основе сметного финансирования, в соответствии с которым государство полностью покрывает все их расходы. Однако стоит отметить, что казённые учреждения в сфере культуры практически не встречаются. Кроме покрытия расходов учреждений культуры, им могут быть предоставлены гранты. Грант — это безвозмездное выделение финансов на определённые общественно-полезные проекты. В каком-то смысле грант напоминает субсидию.

Помимо прямого финансирования, учреждения культуры могут финанси-

роваться на основе 2) государственно-частного партнерства. ГЧП подразуме-

вает взаимодействие государства и бизнеса для решения социально полезных задач на основе консолидации ресурсов. Например, в рамках ГЧП государство может предоставить в аренду бизнесу объект культурного наследия, с обязательством со стороны арендатора, что данное помещение обязательно будет приведено в порядок. Таким образом, на базе совместного интереса государства

ибизнеса реализуются обоюдовыгодные проекты, в рамках которых частные деньги приглашаются в ту сферу, которая по тем или иным причинам не может получить полное государственное финансирование.

82

Внебюджетные источники финансирования культуры условно можно разделить на три группы:

Во-первых, это 1) собственные доходы учреждений культуры. В Российской Федерации собственные доходы делятся на два вида: доходы от уставной деятельности и доходы от предпринимательской деятельности. Так, например, для краеведческого музея уставной деятельностью будет осуществление экскурсионного обслуживания населения, а предпринимательской деятельностью — продажа сувенирной продукции. Кроме того, хотя это и не распространено в практике российской культуры, есть такой способ финансирования культуры, как эндаумент-фонды. Под такими фондами подразумеваются некоммерческие организации, целью которых является привлечение средств населения и бизнеса, передающихся в управление компании для получения дохода, тратить который разрешается только на то учреждение, при котором создан данный фонд. Таким образом, капитал этих учреждений является целевым. В западных странах подобные организации создается навечно. В Соединённых Штатах самыми известными фондами подобного рода являются эндаументфонды, созданные при университетах, входящих в так называемую плющевую Лигу — Гарвардском, Йельском и Стэндфордском. Самым же известным эндаумент-фондом, вне всякого сомнения, является снискавший мировую славу Нобелевский фонд, существующий уже много десятилетий.

Во-вторых, это 2) благотворительные пожертвования, прежде всего ин-

дивидуальные и корпоративные пожертвования в рамках меценатства и спонсорства. Довольно современным и перспективным вариантом такого рода финансирования является также краудфандинг. Краудфандинг — это метод коллективного сбора средств, передаваемых «донорами» на безвозмездной основе для реализации определённых проектов через специальные интернетплатформы. В настоящее время в РФ действует более 2 000 краудфандинговых платформ. Обычно в краудфандинге выделяется шесть этапов. Первый — это формулирование идеи и постановка цели. Второй — подготовка информации для так называемых «бэкеров» или инвесторов. Третий — подбор соответствующей онлайн-платформы для реализуемого проекта. Четвёртый этап связан с продвижением идеи, в рамках которой заявленный проект «раскручивается» через СМИ и блогеров. Пятый этап связан со сбором средств, как правило, деньги перечисляются на счёт, указанный в реквизитах проекта. Шестой этап подразумевает реализацию проекта на практике. Если какая-то часть денег оказывается неистраченной, то эти средства возвращаются донорам. Наконец, седьмой этап завершает проект, когда авторы культурной идеи предоставляют

83

всем заинтересованным сторонам отчёты о проделанной работе, а также благодарят всех принимавших участие в данном проекте людей и описывают преимущества, которые те получат от спонсорской поддержки проекта. Таким образом авторы выражают признательность «бэкерам» и формируют некий задел на будущее, поскольку многие проекты обычно могут воспроизводиться в той или иной форме и в дальнейшем.

В-третьих, это так называемые маркированные налоги, под которыми понимаются налоги, имеющие целевой характер. Не все маркированные налоги идут на финансирование культуры. Однако, например, в некоторых западных странах граждане могут сами решать, на какую именно сферу культуры потратить часть их подоходного налога (это ещё называется «процентной филантропией»).

Основные понятия, используемые в данной главе:

1.Бюджетная система.

2.Общественное благо.

3.Консолидированный бюджет.

4.Дотации.

5.Субвенции.

6.Субсидии.

7.Государственно-частное партнёрство.

8.Эндаумент-фонд.

9.Краудфандинг.

Контрольные вопросы к главе 7

1.Какие существуют бюджетные источники финансирования культуры?

2.Из чего состоит бюджетная система РФ?

3.Что такое дотации, субвенции и субсидии, в чём различия между ними?

4.Охарактеризуйте порядок принятия бюджета в РФ?

5.Перечислите внебюджетные источники финансирования культуры?

6.Как вы думаете, какие способы финансирования культуры более других подошли бы для реализации культурной политики РФ?

План семинарских занятий

1.Обсуждение и опрос студентов по вопросам из списка.

2.Дискуссия по теме: «Как Вы считаете, какой источник финансирования культуры в наибольшей степени подойдёт для РФ?»

84

Литература для более глубокого усвоения темы

1.Михайлова, Н.В. Государственная правовая охрана историко-культур- ного наследия / Н.В. Михайлова // Справочник руководителя учреждений культуры. — Москва, 2004. — № 2.

2.Основы государственной культурной политики Российской Федерации : учебное пособие / А.С. Тургаев, Л.Е. Востряков, В.В. Брежнева [и др.] ; под редакцией А.С. Тургаева ; составитель Л.Е. Востряков ; М-во культуры РФ, С.-Петерб. гос. ин-т культуры. — Санкт-Петербург : Изд-во СПбГИК, 2017.

3.Полякова, М.А. Охрана культурного наследия в России : учебное пособие для вузов / М.А. Полякова. — Москва : Дрофа, 2005.

4.Барсуков, Д.П. Управление сферой культуры : учебное пособие / Д.П. Барсуков, Н.А. Носкова, К.С. Холодкова. — Санкт-Петербург : Изд-во СПбГИКиТ, 2015.

85

ГЛАВА 8.

ФУНКЦИИ ЭЛИТЫ В РЕАЛИЗАЦИИ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ

План:

1.Политическая элита.

2.Структурные элементы страны как объекта.

3.Виды элит страны/региона. Функции элиты.

4.Управленческий цикл.

В результате изучения материалов данной темы студенты смогут:

1.Дать определение политической элиты.

2.Перечислить и охарактеризовать основные блоки страны.

3.Описать функции каждого блока страны (и его элиты) «для себя» и «для иного».

4.Назвать и кратко описать специфику фаз управленческого цикла.

В настоящее время существует большое количество разнообразных теорий элит. Нам необходимо ввести обобщённое представление о том, что такое элита вообще и политическая элита, в частности. В переводе с французского термин «элита» означает «лучшее», «отборное». Начиная с ХVII в., он употребляется для обозначения товаров высшего качества, а затем и для выделения в социальной структуре так называемых «избранных людей». По свидетельству Оксфордского словаря 1823 г., этот термин стал применяться для обозначения высших социальных групп в системе иерархизированного общества. В общественных науках он стал широко использоваться только после появления работ В. Парето.

Политическая элита — это группа людей, непосредственно участвующая в осуществлении политической власти и занимающая ведущее место в сфере политики и управления страной или регионом.

С нашей точки зрения, под управлением понимается процесс организации совместной деятельности людей на основе выработки системы норм для достижения определённых целей в соответствии с запросами заказчика. В такого типа отношениях управленец выступает субъектом по отношению к системе, на которую он воздействует (объекту). Усложнение управленческой деятельности происходит по мере необходимости совмещения всё большего и большего количества элементов. Государственное управление является самым сложным из

86

всех видов управленческой деятельности, поскольку государству приходится согласовывать интересы различных блоков страны. Нам представляется це-

лесообразным перечислить данные блоки и вкратце охарактеризовать их функции:

Во-первых, это культурный блок, функцией которого является производство, сохранение и трансляция «вечных» ценностей, имеющих надиндивидуальный, надгрупповой и надклассовый характер и обеспечивающих интеграцию общества.

Во-вторых, это экономический блок (фирмы, банки, рынки и т. д.), функцией которого является обеспечение страны экономическими благами.

В-третьих, это «народ», функцией которого является самовоспроизводство населения и обеспечение людскими ресурсами остальных блоков страны.

В-четвертых, это деятельностный блок (госпредприятия, университеты, медицинские учреждения и т. д.), функцией которого является выполнение общественного заказа. Однако, помимо «функции для иного», существуют так же «функции для себя». Так, «культура», будучи «формной» составляющей страны, заинтересована в том, чтобы её ценности поддерживались и распространялись несмотря ни на что. Целью экономических субъектов является получение прибыли и подчинение всех ресурсов страны интересам предпринимательского цикла. Например, с точки зрения предпринимательства всё окружающее пространство (в том числе и культура) является объектом эксплуатации и ресурсами для расширенного воспроизводства капитала. В странах, где экономический блок получает приоритетное значение, предпринимательство «покупает» культуру, власть, деятельность и использует их исключительно для наращивания прибыли. Деятельностный блок заинтересован в первую очередь в реализации заказа, невзирая на какие издержки. Так, советские предприятия выпускали продукцию, которая была затратной с точки зрения издержек и малопривлекательной с точки зрения потребителя, однако «красным» директорам удавалось выбивать фонды «из Москвы» и годами поддерживать производство, сжирающее огромные ресурсы. Иными словами, для деятеля неважна рыночная стоимость своего продукта, ему важно реализовать потребность заказчика за счет создания продукта, отвечающего его пожеланиям. В примере с советской экономикой очевидно, что заказчиком такой производственной деятельности был не потребитель, а само государство. Принимая во внимание тот факт, что интересы разных блоков могут входить в конфликт друг с другом, задачей региональных элит должно быть балансирование целей этих блоков, обеспечение их адекватного функционирования и преодоление «блокового» эгоизма.

87

Итак, мы считаем, что в любой стране есть следующие блоки:

•культура (элементы: наука, образование, религия, сохранение культурного наследия и т. д.);

•народонаселение (элементы: здравоохранение, образование, социальная сфера и т. д.);

•бизнес/экономика (элементы: малый, средний и крупный бизнес: фирмы, банки, страховые компании и т. д.);

•деятельность (элементы: госпредприятия, дорожное строительство, образование и т. д.);

•управление (элементы: органы государственной и муниципальной власти всех трех ветвей).

Соответственно, можно выделить следующие виды элит страны:

•политическая (чиновники);

•культурная (религиозные лидеры, главы научных учреждений и т. д.);

•экономическая (собственники крупного бизнеса, топ-менеджеры крупных предприятий, председатели союзов предпринимателей и т. д.);

•социальная (председатели общественных объединений, лидеры диаспор, ЛОМы и т. д.);

•деятельностная (ректоры ВУЗов, директора госпредприятий, главы крупных госучреждений и т. д.).

Под функцией мы понимаем способность какого-то элемента приносить пользу.

88

Таким образом, элита должна согласовывать интересы разных блоков страны, «гася» их эгоизм. Что касается культурного блока, то он, как было указано выше, отвечает за снабжение страны или региона и его частей универсальными «критериями» согласования. Например, предприниматели, которые хотят между собой договориться неслучайным образом, могут «взять» из культуры (религия, мораль и т. д.) нормы, позволяющие им прийти к общему консенсусу. Без культуры, отвечающей за «вечное», такое согласование носило бы временный и случайный, а, значит, ненадежный характер. Соответственно, задача элиты страны или региона заключается в том, чтобы обеспечить функционирование этого блока необходимыми ресурсами (правовыми, кадровыми, финансовыми и так далее).

Кроме того, элита отвечает за состояние страны (региона) и её отдельных частей, в том числе и культуры.

Развитие — это такое состояние объекта (в нашем случае — страны или региона), когда он КАЧЕСТВЕННО улучшает свою «формную» составляющую. Пример: царская Россия была аграрной страной, но за первые две пятилетки стала индустриальной (способной производить средства производства), то есть поменяла форму. Это и есть развитие. Развитие всегда сопровождается скачком и ломкой прежних структур. Запрос на развитие возникает тогда, когда регион уже не может продолжать нормально функционировать в рамках прежних структур под влиянием определённых внутренних или внешних факторов.

Изменение — это такое состояние объекта, когда он меняет свое состояние в количественном или качественном отношении, но без перехода от одной формы к другой. Пример: на мануфактуру завезли новые прялки, но при этом она не стала фабрикой.

Функционирование — это такое состояние объекта, когда он (образование, медицина, управление, правоохранительные органы, социум) выполняет предписанные ему функции.

Деградация — это такое состояние объекта, когда он не выполняет предписанные ему функции, и происходит КАЧЕСТВЕННОЕ ухудшение (упрощение) «формной» составляющей объекта. Всё это ведет к невозможности воспроизводства объекта в его целостности. Пример: Новгородская область была

89

в 1980-е гг. промышленно развитым регионом (способным производить средства производства), но за 1990–2000-е гг. произошла деиндустриализация области, то есть ее деградация. Главная функция национальной и региональной политической элиты — это согласование интересов всех блоков страны или региона (социум, экономика, деятельность, культура) с целью обеспечения нормального функционирования или развития региона как ЦЕЛОГО.

Не следует путать элиты с правящим классом. Элита — это та группа людей, которая способна выполнить предписанную ей функцию по обеспечению воспроизводства объекта в его целостности. Правящий класс — это группа людей, которая ЗАНИМАЕТ функциональное место в иерархии общества, но при этом не способна на реализацию предписанной ей функции.

Культурная элита страны должна отвечать за то, чтобы цикл создания культурных продуктов беспроблемно функционировал. Теперь вкратце рассмотрим управленческий цикл в сфере культуры, за что уже отвечает не элита, а конкретный менеджер. Целью управленческой деятельности выступает организация создания товаров и услуг в согласованные с заказчиком сроки, в нужном объёме и требуемого качества.

Кратко опишем фазы управленческого цикла (этапы процесса управленческой деятельности). Управленец в сфере культуры получает заказ, содержание которого должно отражать потребности клиента в какой-либо продукции или услугах. Он должен понять содержание заказа и (если принимает его) взять на себя ответственность за своевременное производство продукции (услуг), способных удовлетворить заказчика (точнее: удовлетворить потребности людей, от лица которых выступает заказчик). Непосредственное производство продукции осуществляют привлечённые исполнители. В связи с этим для реализации заказа управленец должен спланировать производство необходимой продукции, поставить задачи исполнителям, снабдить деятельность необходимыми ресурсами, осуществить контроль и коррекцию исполнительских действий в рамках нормативных требований процесса производства. Цикл заканчивается передачей заказчику произведённого продукта и расчёт заказчика с управленцем.

В схеме цикл управленческой деятельности можно представить следующим образом:

1.Понимание и принятие заказа.

2.Планирование исполнительской деятельности по производству заказанного продукта.

3.Подбор необходимых ресурсов и снабжение ими деятельности.

90