Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы. Монография

корпорации» (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю. Ликвидация госкорпорации возможна только на основании специального федерального закона, в котором должна быть решена судьба оставшегося имущества (исключение составляет Росатом, при ликвидации которого имущество поступает в федеральную собственность).

Вопрос о контроле деятельности госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой из госкорпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, интересен анализ девяти федеральных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя достижения уставных целей госкорпорации и полномочий учредителя по определению руководящего состава госкорпораций. Из этого анализа вытекают вполне определенные выводы.

Вбольшинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех и АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей

ине позволяют контролировать степень их достижения (Росатом

иВнешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной государственной корпорации — строительством олимпийского комплекса города Сочи (четкий критерий — ход строительства и выполнение его планов).

Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне — и долгосрочного планирования, за исключением Росатома (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы).

Взаконах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Революционным разрывом с принципом разделения функций является Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”». Этот закон возлагает на госкорпорацию кроме хозяйственных также функции регулирования

61

(нормотворчества), надзора и контроля. Более того, закон создает парадоксальную ситуацию, когда функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.

Вслучаях других госкорпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но все же имеет место. Например, госкорпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О государственной корпорации “Ростехнологии”»). С одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области. С другой стороны, госкорпорация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Закон оставляет открытым список функций госкорпорации, и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.

Помимо Совета Федерации РФ критически настроены по отношению к созданию государственных корпораций в их сегодняшнем виде и Счетная палата РФ, и Федеральная антимонопольная служба РФ28.

Вдокладе ФАС России отмечается, что, во-первых, госкорпорациям передаются некоторые государственные функции, в том числе по определению государственной политики, нормативному регулированию и контролю, в то время как Федеральный закон от 26 июля 2007 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» устанавливает запрет на совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов.

Некоммерческая организация — государственная корпорация «Росатом» — в соответствии с законодательством «принимает нормативные правовые акты», «осуществляет функции федерального органа исполнительной власти в области защиты государственной тайны», оказывает госуслуги, управляет госимуществом, защищает гостайну, разрабатывает федеральные нормы и правила, ведет

28 Доклад ФАС России «О состоянии конкуренции в Российской Федерации»

(за 2007 год) / <http://www. fas.gov.ru/competition/goods/20916.shtml>.

62

госучет и контроль безопасности при использовании атомной энергии и т. д. Нормы Закона «О защите конкуренции» в связи с принятием 1 декабря 2007 г. законодательства о Росатоме (федерального закона № 318-Ф3) оказались дополненными исключением: «если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»”».

Фонду содействия развития ЖКХ переданы функции, связанные с распределением средств федерального бюджета, он фактически дублирует функции органа государственной власти. Госкорпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами». Олимпстрой после 2014 г. превратится в компанию по развитию города Сочи — конкурента местного самоуправления.

Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям бюджетных средств между проектами превращает их в организации, определяющие государственную политику в соответствующих сферах. У каждой госкорпорации фактически имеются даже атрибуты органов государственной власти.

Во-вторых, для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности. Имеющиеся у государственных корпораций преференции делают невозможной конкуренцию с ними со стороны частных компаний.

Для всех госкорпораций сделаны исключения из многих обязательных для остальных компаний законов:

−прибыль госкорпораций не подлежит распределению, а правила раскрытия информации менее жесткие, чем для акционерных обществ;

−для госкорпораций упрощен состав годового отчета, они не обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о финансово-хозяйственной деятельности;

−специальные законы о государственных корпорациях содержат отсылки к несуществующим в настоящее время нормативным актам, что создает правовую неопределенность их функционирования.

Преследование государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных

63

структур в интересах коллективного доминирования очень опасно, т. к. госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.

В-третьих, включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек, что приведет к накоплению долгов и остановке инновационного развития.

Государственные корпорации с большой вероятностью окажутся подвержены антиконкурентной хозяйственной практике, которая наблюдается у естественных монополий и занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов: совершение сделок по заниженным/завышенным ценам, раздувание издержек, внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ, занимающихся непрофильными видами деятельности, захват смежных рынков.

Наличие у госкорпораций монопольного статуса входит в противоречие с поставленной Президентом РФ целью — наращивания эффективности и инновационного развития.

Получается, что госкорпорации фактически входят в экономическую нишу естественных монополий, однако правовые механизмы различаются. Сравним их.

1.Правовое поле для деятельности государственных корпораций, созданных федеральными законами, неоправданно широко

иничем не ограничено. ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» в большей мере вписаны в правовое поле, несмотря на то что созданы Указами Президента РФ.

ОАО «РЖД» создано постановлением Правительства РФ, и его деятельность в значительной степени ограничена федеральными законами и решениями Правительства РФ.

2.Значительный объем имущества и денежные средства передаются государственным корпорациям безвозмездно в собственность. Исключение составляет Росатом, т. к. при ликвидации его

64

имущество должно быть возвращено в государственную собственность.

ОАО «РЖД», будучи коммерческой организацией, чья основная цель — извлечение прибыли, вообще не может распоряжаться значительной частью своего имущества, что является серьезным ограничением ее деятельности.

3.Отсутствуют какие-либо значимые механизмы контроля деятельности государственных корпораций, годовой отчет и ежеквартальный доклад в Правительство РФ — не в счет.

ОАО «РЖД», ОАО «Газпром» максимально открыты по финансовой информации, как того требует Федеральный закон «Об акционерных обществах».

4.На государственные корпорации не распространяется бюджетное законодательство, законодательство о госзакупках

идр.

5.Созданию большинства госкорпораций не предшествовали разработка стратегий развития, оценка передаваемого имущества. Так, крупнейшая госкорпорация «Ростехнологии» после своего создания объявляет конкурс на проведение оценки своего имущества. Получается, что государство, формируя имущественный взнос в государственную корпорацию, не знало, чем ее наделяло!

6.Большинство госкорпораций не реализуют цели своего создания (кстати, прописанные очень нечетко и в самом общем виде), а озабочены вложением в банки временно свободных финансовых средств («Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Роснанотех», Агентство по страхованию вкладов).

Итог такого правового строительства — колоссальные полномочия, полная бесконтрольность, огромные бюджетные средства, которые не нужно возвращать. Все это выгодно отличает госкорпорации от других крупнейших российских предприятий, берущих средства в долг, выполняющих социальные функции и зарабатывающих прибыль даже на фоне непрекращающихся дискуссий о завышенных ценах (тарифах) на свои товары (услуги). В общем облик госкорпорации становится вполне понятным, и возникает вопрос об обоснованности помещения этого изобретения в ряд с ваучерной приватизацией, залоговыми аукционами 1990-х годов.

65

Результаты деятельности госкорпораций

Довольно сложно, не разделяя, говорить о результатах деятельности всех госкорпораций, включая авиа — и судостроение, банк развития и иные очень разные по сути, но нужно констатировать одно — общее для всех. Такое индивидуально-правовое регулирование в форме федерального закона и сама государственная корпорация пока не обеспечили прорыва ни в одной из проблемных отраслей, но точно создали возможности для руководства госкорпораций обратиться и получить очередные средства из федерального бюджета.

Фонд содействия реформированию ЖКХ

Наглядным примером могут служить некоторые результаты деятельности Фонда содействия реформированию ЖКХ.

Фонд постепенно выводит средства из доверительного управления и депозитов. Средства консолидируются для финансирования региональных инвестпрограмм.

На срочных депозитах находится 91,9 млрд руб. средств фонда ЖКХ: 20 млрд — на срок до трех месяцев, 31,9 млрд — от 6 месяцев до года, 20 млрд — до 1,5 года, 15 млрд — на 1,5 года и более29.

Напомним, что всего госкорпорации выделено 240 млрд руб. бюджетных средств. На конец 2008 г. фонд инвестировал в облигации и депозиты 196,17 млрд руб., на регионы он потратил 53,35 млрд руб., его собственные расходы (сумма уплаченных налогов и сборов) — 1,64 млрд руб. За январь — март 2009 г. объем временно свободных средств госкорпорации уменьшился до 171,69 млрд руб., а финансирование регионов выросло до 81,32 млрд руб.

Все это означает, что на непосредственные цели закона за 2008 год было потрачено только 22% выделенных средств. Мало того что такой правовой нигилизм санкционирован с самого начала, важно, что это может стать опасной традицией: ставим благородные цели, закрепляем их в законах и тут же санкционируем их нарушение!

29 Чечель А., Кравченко Е., Бараулина А. В помощь регионам // «Ведомости».

14 апреля 2009. № 66 (2336).

66

Между тем выше уже было сказано, в каком плачевном состоянии находится жилищный фонд. По самым благодушным подсчетам, по программам фонда улучшаются условия проживания 7 млн граждан, новые квартиры взамен аварийного жилья получили или получат в ближайшее время более 120 000 человек. Однако проверить эти данные не представляется возможным. Показатели фонда содействия реформирования ЖКХ исчисляются в миллиардах руб., иные ориентиры для оценки деятельности не приводятся.

В программах фонда принимают участие 79 регионов, какова ситуация в регионах, не участвующих в программах фонда, также неизвестно.

Объединенная авиастроительная корпорация

Незаметно прорыва и в авиа — и судостроении, где не было преференций правового характера (не действовали особенности организационно-правовой формы государственная корпорация), но государственная поддержка организационного и имущественного характера была не маленькой.

Так, Совет директоров ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» по-прежнему рапортует об увеличении в 2008 г. объемов производства предприятий, интегрированных в ОАО «ОАК», на 21% по показателю консолидированной выручки. Соответствующий показатель группы в целом, по предварительным данным, составил 85,174 млрд руб. в 2008 г. против 70,592 млрд руб. в 2007 г.

Однако эти успехи — результат сохранения высокого уровня поставок на экспорт в рамках военно-технического сотрудничества, а не результат производства гражданских судов. Рост же выручки ОАО «ОАК» как головной компании в 2008 г. (с 27,1 млн руб. в 2007 г. до 2,47 млрд руб. в 2008 г.) обеспечивался государственным заказом, в котором ОАО «ОАК» участвовало в исполнении научно-исследовательских работ по перспективным проектам, заказчиком которых выступает Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

Остается неясным, каким образом ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» будет решать вопросы строительства

67

гражданских воздушных судов (план их производства на 2009– 2012 гг. уже уменьшен), а также решать вопросы технического перевооружения заводов с давно и безнадежно устаревшим оборудованием. При отсутствии такой четкой программы вся государственная поддержка остается бессмысленной.

Судостроительная корпорация

Схожая ситуация и с Объединенной судостроительной корпорацией (ОСК). Задача ОСК была поставлена — стимулировать развитие гражданского судостроения.

Все, что пока происходит, — это выстраивание новой структуры и акционирование для этой цели ФГУПов. Уже сменился не один руководитель, но даже эти скромные организационные задачи до конца не решены, а ведь процесс идет с 2007 г. (дата формального создания). А гражданское судостроение находится на той же отправной точке. Растут разве что расходы на содержание надстроечной бюрократической верхушки, да идут судебные споры о здании в г. Москве.

ОСК составила ориентировочную программу, которая предполагает производство 265 единиц рыбохозяйственной техники, еще 791 судно планируется произвести в рамках реализации программы по развитию транспортной системы России. Газпром и Роснефть до 2030 г. планируют заказать у ОСК 307 судов30.

По словам экспертов, на поддержку российского судостроения в 2009 г. будет выделено 10,5 млрд руб. В 2010 г. на эти же цели планируется потратить 17,5 млрд руб. Поэтому ситуация практически не меняется, хотя позитивные сдвиги все же есть.

В 1996–2005 гг. на российских верфях размещалось 4% от общего объема российских заказов, в 2007 г. — 6%, а в 2008 г. — 8%.

Возможными мерами поддержки со стороны государства могут стать субсидирование процентных ставок по кредитам, реструктуризация налоговой задолженности, госзаказ, протекционистские меры в сфере таможенно-тарифной политики.

Только из средств Федеральной целевой программы «Развитие гражданской морской техники», которая утверждена в марте прошлого года и рассчитана на восемь лет, в этом году будет

30 Финанс-онлайн. ОСК консолидирует активы. 16 марта 2009 г.

68

выделено 4,2 млрд руб. Однако общий объем госрасходов на судостроение существенно больше. По словам Путина В.В., из различных источников, в том числе по банковским проектам, региональным программам, проектам в области высоких технологий финансирование отрасли в 2009 г. может достичь 110 млрд руб.31

Наряду с Объединенной судостроительной корпорацией, которая призвана консолидировать профильные государственные активы, самостоятельными игроками на этом рынке выступают ОАО «Северная верфь» и ОАО «Балтийский завод» (входят в состав «Объединенной промышленной корпорации»), ОАО «Приморский судостроительный завод “Янтарь”» и ОАО «Амурский судостроительный завод» (активы Концерна средне — и малотоннажного судостроения), ОАО «Выборгский судостроительный завод» (контролируется структурами банка «Россия»), а также ОАО «Завод “Красное Сормово”» (принадлежит группе «Морские и нефтегазовые проекты»). Упомянутые верфи включены в список так называемых системообразующих предприятий, которым может быть оказана господдержка.

Ясно, что эти активы бывшего Министерства судостроительной промышленности СССР воедино уже не собрать, но большую часть из того, что сохранилось на территории России, все-таки решено интегрировать в рамках одной корпорации — на рыночных принципах, но с заметным присутствием государства.

Пока же только решается вопрос о строительстве первой верфи. Специалисты считают, что наиболее подготовлен для поддержки проект Выборгского завода — строительство новой верфи в районе Приморска. Его оценочная стоимость — 38,5 млрд руб., а реализация рассчитана на четыре года. Это при условии, что государство возьмет на себя строительство инфраструктуры — около 18 млрд руб. Но результаты конкурса пока неизвестны.

Концепция развития судостроения предполагает создание на западе, севере и востоке России трех новых верфей для строительства гражданских судов дедвейтом свыше 200 тыс. тонн, а также морских платформ для работы на шельфе. Реформирование отечественного судостроения должно решить три задачи.

Первая — общего характера — касается проблем выживания отечественной отрасли в принципе, особенно в свете успехов

31 Емельяненков А. По верфям стоять // «Российская газета». 2009. № 4865.

69

судостроения стран Восточно-Азиатского региона. Вторая — обеспечение боеспособности ВМФ и в частности — конкурентоспособности отечественных кораблей на мировых рынках. И третья — технологический прорыв в производстве судов с учетом увеличения спроса на поставки горючего водным путем во всем мире.

Выполнение всех трех задач предполагает финансовые вливания, структурные преобразования, улучшение правового поля.

Главным препятствием для развития отечественного гражданского судостроения специалисты называют проигрыш в конкурентной борьбе с зарубежными производителями судов, поскольку отечественные производители находятся с ними в неравных условиях. Российские высокие кредитные ставки, налоги — НДС, таможенные пошлины и т. д. — повышают стоимость судов, строящихся для отечественных судовладельцев, на 20–25%.

Не созданы условия для притока инвестиций в судостроительную промышленность; весь мир строит суда в кредит, который составляет примерно 80% от цены судна, т. е. дается рассрочка платежа на 10–12 лет под 5–6% годовых, а 20% вносит будущий судовладелец. В России, как известно, банки не дают таких кредитов. Причем на Западе кредиты даются под залог судов.

Продолжает оставаться неясным, как Объединенная судостроительная корпорация собирается решать эту проблему всей финансовой системы страны, которая, несмотря на явный вред отечественному промышленному производителю, остается незыблемой в политике главных финансистов государства.

Такие факторы, как отсутствие длинных кредитов, высокие ставки на обслуживание кредитов (в полтора — два раза больше средств, чем зарубежные), нереальные для нашей промышленности залоги, могут свести на нет все усилия по развитию отечественного гражданского судостроения и окончательно похоронить отрасль.

А тенденции очень опасны: 77% производства в судостроительной отрасли приходится на военное кораблестроение и только 23% — на гражданское. Пока не ясно, каким образом судостроительная корпорация собирается переломить эту тенденцию, а значит, и расходы федерального бюджета на создание очередной управленческой надстройки пока себя не оправдывают.

70