Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы. Монография

По словам вице-премьера Козака Д.Н., до 75% государственных затрат на проведение Олимпиады–2014 планируется покрыть за счет спонсорских контрактов. На строительство олимпийских объектов уже привлечено 2 млрд долл. инвестиций.

Общая экономия Минфина России на трех госкорпорациях может составить более 260 млрд руб.— 7,5% бюджетного дефицита на 2009 г., около 4% новых расходов бюджета–2009 и около 50% расходов на формирование капиталов трех госкорпораций в 2008– 2009 гг. Временный характер изъятия средств госкорпораций может превратиться в постоянный в случае проблем бюджета–2010. Вопрос о дофинансировании Олимпстроя будет решаться заново в 2010 г. В Фонде ЖКХ и Роснанотеха настаивают на том, что изымаемые Минфином России 80 млрд и 130 млрд руб. будут возвращены госкорпорациям в 2010 г., однако на это также потребуется отдельное решение Минфина России, Правительства России и наблюдательных органов фондов в новых условиях.

91

В итоге

Что показал анализ ситуации с крупнейшими российскими компаниями и в особенности с госкорпорациями?

С одной стороны, естественные и государственные монополии созданы в одинаковых прозрачных условиях, играют по установленным для всех правилам, выполняют общегосударственные и социально значимые задачи и, кроме того, имеют дополнительные ограничения по распоряжению имуществом и совершению иных сделок. С другой стороны, государственные корпорации действуют на основании отдельных федеральных законов, часть из них обладает государственными функциями (Ростехнологии, Росатом), практически все имеют ряд преференций (выведены из-под действия Бюджетного кодекса РФ, государственное имущество, переданное им в качестве имущественного взноса Российской Федерации, не облагается налогом на прибыль и др.).

Специалисты предсказывали серьезные экономические, а за ними и политические проблемы в деятельности госкорпораций. Юристы-профессионалы однозначны в правовой оценке статуса государственных корпораций: необходимо приведение его в соответствие с существующим законодательством, в первую очередь гражданским. Совершенно обоснованным выглядит предложение лишить госкорпорации исключительного статуса, уравняв их с акционерными обществами1.

Корпоративные процедуры должны быть одинаковыми для всех госкорпораций и АО, нужны единые правила, «касающиеся крупных сделок, сделок с заинтересованностью, конфликта интересов органов управления госкорпораций». Не должно быть юрлиц, которые находятся в привилегированном положении, хотя занимаются коммерческой деятельностью. Все семь госкорпораций (Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ, Фонд содействия ЖКХ, ГК «Олимпстрой», ГК Роснано», ГК «Росатом», ГК «Ростехнологии») — некоммерческие организации. Но они занимаются коммерческой деятельностью и конкурируют с другими компаниями.

1 Письменная Е., Казьмин Д. Стать как все / «Ведомости», 15.04.2009, № 67

(2337).

92

Решения о крупных сделках принимаются на Наблюдательном совете, в котором заседают министры (например, в госкорпорации Ростехнологии их девять).

Поэтому конфликт интересов при совмещении членства в Наблюдательном совете госкорпорации и поста министра неизбежен. Например, программа инвестиций Внешэкономбанка — это совокупность пожеланий министерств, которые входят в совет. Между тем министры в советах должны представлять интересы государства, а не министерств, по сути внутренние документы госкорпораций должны предусматривать раскрытие информации о заинтересованности члена совета и правления, чего, однако, не существует. Если же применить процедуры АО, то министры при их заинтересованности в сделках не смогут голосовать по ним.

Необходимо более точно определить правовой статус имущества госкорпораций. С одной стороны, это собственность госкорпорации, т. е. частная (юридического лица), а с другой стороны — собственность, которой госкорпорации наделены для выполнения общественных, а не коммерческих функций. Вполне возможна разработка понятия публичной собственности. Должны быть унифицированы принципы создания и деятельности (включая корпоративное управление) госкорпораций, а также разработаны четкие критерии их эффективности.

Несмотря на практически однозначно негативный с точки зрения достижения целей, обозначенных в законах, опыт уже существующих госкорпораций, государство (отдельные лоббисты) продолжает возвращаться к идее создания новых государственных корпораций. Очевидно, что существует очень мощный интерес тех, кто лоббирует эти решения. Очевидно также, что этот интерес не тождественен публичным целям.

Минфин России выдвигает концепцию законопроекта о национальной платежной системе, за развитие которой будет отвечать компания-оператор, созданная в форме госкорпорации. Систему предлагается назвать Национальная система платежных карт (НСПК) «Российская платежная карта», а госкорпорацию — Государственная корпорация развития НСПК.

Вмеждународныхсистемахакционерамикомпании-оператора должны быть банки, заинтересованные в развитии системы. Если компания намерена извлекать прибыль из своей деятельности, то

93

ей статус госкорпорации в любом случае не подходит. В случае, например, с международными платежными системами прибыль компании-оператора делится между банками-акционерами.

Готовится законопроект о создании госкорпорации «Российское финансовое агентство» (РФА). В управление РФА, а затем и на отечественный фондовый рынок могут поступить госсредства

вобъеме 6,5–7 трлн руб. Это отличный шанс заработать для тех инвесторов, которые «угадают», кому именно они достанутся. Помешать им может разве что стремительный обвал курса рубля.

Идея создания Росфинагентства предложена Минфином России. Минфин России планировал создать агентство по управлению фондом национального благосостояния. Однако не сложилось. У Правительства РФ возникли более насущные задачи по борьбе с кризисом. В частности, госсредства для спасения банковской системы были экстренно выделены Внешэкономбанку. Однако Минфин от своих планов не отказывается.

Согласно этим планам, финансовая госкорпорация будет управлять не только средствами фонда национального благосостояния в объеме 2,5 трлн руб., но и деньгами резервного фонда (около 4 трлн руб.). Кроме того, предполагается разгрузить Внешэкономбанк, отдав в управление РФА пенсионные накопления «молчунов», т. е. граждан, доверивших свои пенсионные сбережения государству. А это еще около 350 млрд руб. Также госкорпорация сможет управлять внешним и внутренним долгом страны, а это еще 32 млрд долл. и 1,5 трлн руб. соответственно.

ВРоссии может появиться госкорпорация, управляющая активами в объеме около 10 трлн руб. Причем 6,5–7 трлн руб. из этих денег могут вылиться на российский фондовый рынок. По существующей схеме резервный фонд управляется Центральным банком РФ, Фонд национального благосостояния, а также внешний и внутренний долг РФ — Минфином России, пенсионные средства — Внешэкономбанком. Все это предполагается переместить

водин адрес — РФА. И это при том, что ранее одним из финансовых достижений правительство считало разделение единого стабфонда на фонд национального благосостояния и резервный фонд. С чем связана столь быстрая перемена стратегий?

Можно предположить, что объединение государственных средств под единое управление понадобилось для повышения

94

оперативности и согласованности управления ими в условиях кризиса. Напомним, что попытка поддержать фондовый рынок осенью 2008 г. путем скупки Внешэкономбанком бумаг российских компаний на выделенные из бюджета 175 млрд руб. оказалась провальной. Во многом потому, что действия Внешэкономбанка на рынке акций зачастую не согласовывались с действиями Банка России на валютном рынке. Впрочем, некоторые инвесторы смогли тогда неплохо заработать на арбитражных сделках.

Однако несмотря на то, что действия нынешних управляющих госсредствами порой выглядят несогласованными, для участников рынка в них есть один плюс: они прозрачны. Об РФА этого не скажешь.

Известно, что РФА будет иметь статус некоммерческой организации, контролируемой Наблюдательным советом. На каких принципах этот Совет будет формироваться и какие люди войдут в него, неясно. Известно лишь, что правом утверждать инвестиционную декларацию РФА планируется наделить Министерство финансов совместно с российским правительством.

Кроме того, управлять государственными финансовыми активами РФА станет самостоятельно лишь со временем (которое не определено). До этого РФА будет привлекать для управления госрезервами «специализированные компании». Кто получит статус такой компании, какие критерии необходимы, скажем, частной управляющей компании для получения такого статуса и, самое главное, каким образом будут распоряжаться национальными резервами нанятые РФА управляющие и какова мера их ответственности, тоже неясно.

Видимо, по мнению Минфина России, выгоды от централизованного управления госрезервами превышают риски.

Предлагается создать «Росавтодор» в форме госкомпании — особого вида некоммерческой организации, учреждаемой специально для «Росавтодора». Компании планируется передать перегруженные федеральные трассы (это девять дорог федерального значения общей протяженностью 18,3 тыс. км) в доверительное управление, «с целью создания сети автомагистралей и скоростных дорог и приведения существующих дорог, работающих в режиме перегрузки, в нормативное состояние» и их «последующей эксплуатации на платной основе». Общие затраты на строитель-

95

ство, реконструкцию, содержание и ремонт дорог, по оценкам авторов, составят 10 трлн руб., а доходы госкомпании от взимания платы за проезд по дорогам, установки рекламных конструкций, платы за примыкание к трассам, сбора компенсаций с тяжелых грузовиков и других видов деятельности должны составить 6,8 трлн руб.

Эксперты уверены, что если компания будет создана, то в ближайшие пять лет единственным результатом ее работы станет введение платного проезда на переданных ей дорогах.

Между тем Совет по кодификации гражданского законодательства при президенте в своем докладе считает целесообразным не только не создавать новые, но и упразднить уже созданные госкорпорации.

Существующие госкорпорации, такие как Внешэкономбанк, «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов, «Росатом», «Олимпстрой» и другие, предлагается преобразовать в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями. Идея упразднить госкорпорации как организационно-правовую форму юридических лиц содержится в проекте «Концепции развития законодательства о юридических лицах». Документ был подготовлен Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства2. Этот проект концепции подготовлен в рамках исполнения Указа Президента РФ №1108 от 18.07.2008 г. «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»3.

Идея упразднить госкорпорации как организационноправовую форму основана на том, что такой формы, по сути, не существует и каждая госкорпорация имеет свои специфические черты. Росатом, например, «имеет властные полномочия, принадлежащие федеральным органам государственной власти»: он может сам принимать нормативные правовые акты, распоряжаться бюджетными средствами и иметь собственные военизированные охранные подразделения. Соединение в госкорпорации функций коммерческой организации и органа государственной власти в конечном итоге приведет к тому, что имущественная ответствен-

2 <www. privlaw.ru>.

3 Собрание законодательства Российской Федерации, 2008 г. № 29 (часть I),

ст. 3482.

96

ность за результаты их хозяйственной деятельности может быть возложена на государство.

Целесообразно преобразовать госкорпорацию «Росатом», а также госкорпорацию «Олимпстрой» в органы государственной власти.

Внешэкономбанк (ВЭБ), Агентство по страхованию вкладов (АСВ), «Ростехнологии» и «Роснанотех» относятся к коммерческим организациям. Целесообразно их преобразование в хозяйственные общества (ООО либо АО) со стопроцентным государственным участием. ВЭБ может действовать без лицензии Центробанка и без контроля с его стороны. Это дает ВЭБу необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками, что нарушает принцип единства банковской системы РФ, подконтрольной Центробанку. АСВ фактически представляет собой страховую компанию, что явно противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации.

Деятельность Роснанотеха и Ростехнологий де-факто представляет собой деятельность специализированных коммерческих инвестиционных банков. Они могут выступать в роли управляющей компании любых акционерных обществ и тем самым фактически ставить их под свой полный контроль.

Фонд содействия развитию ЖКХ является классическим фондом, в который он и должен быть преобразован. Поскольку опыт создания и деятельности госкорпораций явно отрицательный, создание новых должно быть остановлено.

Естественные монополии, государственные монополии, государственные корпорации — это государственный или государственно значимый бизнес. Это не личный бизнес руководителей компаний, менеджеров и не частное дело членов Наблюдательных советов и Советов директоров компаний.

В странах с развитой рыночной экономикой такие вопросы централизованно регулируются законом. А в некоторых бюджеты госкомпаний, включая естественные монополии, утверждаются парламентом так же, как и госбюджет. Поскольку бизнес этих компаний основан на управлении не личной собственностью, а государственными ресурсами, то для их руководства устанавливаются целенаправленные ограничения и запреты, направленные на предотвращение конфликта интересов. В российской же

97

версии изобретение госкорпораций по большому счету слишком напоминает лоббистский и коррупциогенный проект.

Возможно, необходимы корректировки и по Министерству промышленности и торговли РФ, которое пока успешно не решило ни одной поставленной задачи, а своим бездействием в какой-то мере спровоцировало расцвет создания государственных корпораций. Создание новых структур часто видится как самый быстрый способ решения проблем. Однако это, видимо, не тот случай. Уже сейчас, по результатам проведенного анализа, совершенно ясно, что государственные корпорации не достигнут поставленных в законах целей, но средства федерального бюджета будет уже не вернуть.

Экономическая деятельность Российской Федерации, в том числе и как полноценного участника гражданско-правовых отношений, нуждается в серьезной корректировке. Государственный бизнес — это одна из принципиальных основ существования современных успешных государств, что бы ни говорилось в либеральных теориях. Вопрос в том каковы понятные для всех правила, какова оценка результата и эффективности вложенных налогоплательщиком средств. А здесь, увы, не все гладко. Немотивированные, необоснованные преференции для одних структур, созданных государством, по сравнению с другими, порождают поиски аналогичных решений для компаний, не пользующихся привилегиями. В конечном счете это сказывается и на общей ситуации в экономике.

Подводя итог, следует еще раз подчеркнуть особое значение в экономическом развитии России институтов крупнейших компаний, таких как естественные и государственные монополии. К сожалению, не имеется возможности говорить в этом контексте о госкорпорациях в их современном виде.

В связи с этим можно определенно утверждать, что естественная монополия, как экономический институт, является вполне рыночным явлением, обеспечивающим интересы не только населения, общества и государства в целом на всей территории Российской Федерации, но и государства на международном рынке, а также в сфере государственного суверенитета. Поэтому не вызывает сомнения тот факт, что данный институт должен быть сохранен, а государство должно принимать все меры —политические

98

и нормативно-правовые, чтобы обеспечивать эффективность естественных монополий и реализацию ими своих функций в стандартизированных и понятных условиях для всех участников экономических процессов. Институт же госкорпораций является явно неудачным и его целесообразно менять.

С большой вероятностью, когда реально наступит этап оздоровления российской экономики и государственного управления, вопрос о госкорпорациях неизбежно будет решаться именно в предложенном ключе.

99

Список литературы

Виньков А., Сиваков Д. Ренессанс на двоих // «Эксперт». 27 апреля 2009.

№ 16 (655).

Грицкова А., Екимовский А. Нулевые варианты // «Коммерсантъ». 9 сентября

2008. № 161 (3978).

Емельяненков А., По верфям стоять // «Российская газета». 12 марта 2009 г. № 4865.

Кудашкин В.В. Государственная монополия — основополагающий принцип деятельности в области военно-технического сотрудничества // Государ-

ство и право. — М.: Наука, 2000, № 12. С. 47–54.

Никольский А. $20 млрд под ружье // «Ведомости». 18 октября 2007 г. № 197

(1971).

Никольский А. Единый атом // «Ведомости». 10 октября 2006 г. № 212 (1739). Письменная Е. Спасите ВЭБ // «Ведомости». 3 декабря 2008 г. № 229 (2251).

Письменная Е., Рожков А. Зря помогали // «Ведомости». 6 мая 2009 г. № 81

(2351).

Птичкин С. Корпорация оборонки // «Российская газета». 10 июня

2008 г. № 4681.

Привалов А. О госкорпорациях // «Эксперт». 1октября 2007 г. № 36 (577).

Разгуляев Ю.А. Вопросы законодательного регулирования и контро-

ля субъектов естественной монополии в системе жилищно-коммунального хозяйства // Экономические проблемы реализации реформы жилищно-

коммунального хозяйства регионов. Аналитический вестник Совета Федера-

ции ФС РФ. 2004. № 3 (223).

Сванидзе М., Сванидзе Н. Медведев. М. — Амфора, 2008.

Сидибе П. На «Сухом» пайке // «Российская газета». 2008. № 4747.

Симонова М., Чеховский Н. Распилить триллион // РБК. 2008. № 3.

Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Сазонова Е.С. и др. Государственный внебюд-

жетный инвестиционно-кредитный фонд: восстановление монетизации и инвестиционная подкачка развития экономики России. — М.: Научный эксперт, 2008.

Тиссен Е.В. Обоснование применения двухставочных тарифов на услуги

локальных естественных монополий в расчетах с индивидуальными потреби-

телями // Известия Уральского государственного университета. 2004. № 32.

Толкушкин А.В. История налогов в России. — М., 2001.

Толкушкин А.В. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

100