Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы. Монография

33

Очевидно, что цели создания и деятельности изложены в максимально общем виде, что делает практически невозможным контроль за их достижением.

Вместе с тем вновь созданным юридическим лицам передаются значительные бюджетные средства, а в случае с Ростехнологиями — это и беспрецедентные по своему размеру активы (см.рис. 3).

2.2. Зарубежный опыт

Мировой опыт свидетельствует, что государственные корпорации с значительным государственным финансированием появляются при наличии серьезных системных проблем в экономике. Они являются управленческим ответом на эти проблемы.

Большинство промышленных корпораций Финляндии появилось лишь после Второй мировой войны в условиях дефицита капитала, их создание было для страны единственным выходом. С нуля были созданы государственные корпорации по производству меди, никеля и цинка, нефтепродуктов, удобрений, лесопромышленной продукции9.

Долгое время правительство страны исключало возможность передачи государственных корпораций в частные руки, как это делают с начала 1980-х Англия, Германия, Франция и Австрия. Но когда дефицит бюджета Финляндии, отвечавшего по обязательствам государственных корпораций, достиг 60%, в 20 раз превысив требуемые ЕС 3%, государственные корпорации стали частично выводиться на публичный рынок.

Александр Либман из Института экономики РАН приводит инфраструктурный пример10. В середине прошлого века Министерство государственных земель, инфраструктуры и транспорта Японии учредило корпорацию для строительства и эксплуатации платных автомагистралей. До 1970-х гг. дороги в стране были такого же качества, как российские. Низкие темпы строительства объяснялись слабым финансированием отрасли и сложностью работы из-за сильно пересеченной местности. Корпорации были предоставлены налоговые преференции и субсидии для расчетов с кредиторами, ее освободили от выплаты дивидендов. Финансирование корпорации

9 Симонова М., Чеховский Н. Распилить триллион // РБК. 2008. № 3.

10 Там же.

35

осуществлялось за счет капитальных вложений государства, размещения облигаций и займов под государственные гарантии. К началу 2004 г. она построила более 7 тыс. км автомагистралей и около 1 тыс. км региональных дорог, и японское правительство сочло необходимым снижать издержки и улучшать качество управления в дорожной отрасли. Сделать это силами бюрократического аппарата и при отсутствии конкурентной среды японцы посчитали невозможным и выставили компанию на торги.

Мировой опыт свидетельствует о том, что итогом жизненного цикла государственной корпорации становится приватизация.

2.3. Об официальной позиции

То, что итогом деятельности государственной корпорации станет ее приватизация, подтверждается высказыванием Президента РФ Д.А. Медведева11. Государственные корпорации — временное явление «практически во всех сферах», говорит Медведев, они похожи на нацпроекты, это просто инструмент для решения текущих задач, форма концентрации материальных и человеческих ресурсов. Двум государственным корпорациям, которые Д.А. Медведев считает социальными — в сфере ЖКХ и нанотехнологий, — он обещает расформирование: «Выполнены задачи, деньги эффективно проинвестированы — до свидания». Но когда речь идет о структурах, которые объединили бизнес, тут может быть приватизация, рассуждает Президент России, главное — чтобы она была справедливой и законной.

Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года12. В этом документе указывается на возрастание роли институтов развития, а также заявляется, что Правительство РФ будет оказывать содействие как финансовым, так и нефинансовым институтам развития.

К финансовым институтам развития, по указанной Концепции, относятся: Инвестиционный фонд Российской Федерации, Внешэкономбанк, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»,

11Сванидзе М., Сванидзе Н. Медведев. — М.: Амфора, 2008.

12СПС «Гарант».

36

ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Росагролизинг», государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-ком- муникационных технологий», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства.

Среди нефинансовых институтов называются следующие: центры трансфера технологий, центры содействия энергоэффективности, особые экономические зоны (промышленно-производ- ственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инку- баторы и другие. К последним относятся также концессионные соглашения, предназначенные в первую очередь для создания и модернизации инфраструктуры. Определено, что важнейшая задача институтов развития — создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Специально отмечено, что в ряду институтов развития особое место занимают государственные корпорации. Они являются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, часть государственных корпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование.

2.4. Особенности правового статуса госкорпораций

Анализ положений федеральных законов позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации13.

Цели деятельности госкорпораций определено крайне нечетко и расплывчато, что не позволит объективно оценить их работу.

Имущество и денежные средства, переданные госкорпорациям ее учредителем (государством), перестают быть объектом го-

13 Использованы материалы из доклада Совета Федерации «О состоянии за-

конодательства в Российской Федерации в 2007 году».

37

сударственной собственности. То есть государство не имеет ни вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).

Госкорпорации действуют на основании специального федерального закона о ней. И поскольку отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность, нормативное регулирование деятельности госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, а сами госкорпорации фактически выводятся за пределы единого правового поля.

Требования в отношении контроля учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне. Госкорпорации лишь направляют годовой отчет в Правительство РФ, а также обобщенные данные годового отчета — Президенту РФ и публикуют на сайте. Ликвидация госкорпорации возможна только на основании специального федерального закона, в котором должна быть решена судьба оставшегося имущества.

К недостаткам федеральных законов о госкорпорациях следует отнести следующие:

−полностью отсутствуют критерии оценки достижения законодательно установленных целей госкорпорации;

−не предусмотрены процедуры средне — и долгосрочного планирования;

−не закреплены возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Правительство РФ отстранено от какого-либо законодательно установленного участия в деятельности госкорпораций, поскольку генеральный директор госкорпорации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов президента страны и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам

38

манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций.

Закон фактически закрепил безответственность руководителя госкорпорации, поскольку не предусмотрел никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей госкорпораций и Наблюдательного совета. Не определен порядок взаимодействия с существующими общепризнанными научными организациями.

Очевидно, что такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация, в известной мере позволяет избежать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается фактически за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор.

Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Все это содержит высокие коррупциогенные риски.

2.5. Case study

ГК «Роснанотех»

В2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 19 июля 2007 г.

№139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», и на счет вновь создаваемой государственной корпорации переведена рекордная сумма бюджетных средств — 130 млрд руб.

Надо сказать, что нанотехнологии финансировались государством по линии нескольких ведомств и нескольких целевых программ, а особую роль в этом процессе играла Федеральная целевая научно-техническая программа (ФЦНТП) Роснауки на 2002–2006 гг. Объем бюджетных средств, выделенных на выполнение работ в области нанотехнологий в рамках ФЦНТП, составил в 2005 г. более 2,2 млрд руб., а в 2006 г. — уже почти 2,5 млрд руб. (из 7,7 млрд руб. всех средств ФЦНТП).

Прогнозы объема нанорынка не случайно различаются в разы: от 150 млрд долл. к 2010 г. (Mitsubishi Institute) до 2,6 трлн долл. к 2014 г. (Lux Research). Академия наук и российские вузы

39

могут участвовать в проектах Роснанотеха, если их заявки будут отвечать критериям корпорации. Кроме того, наука будет финансироваться с помощью нескольких целевых программ. Это и есть обещанные заместителем Председателя Правительства РФ Ивановым С.Б. 70 млрд руб. в придачу к 130 млрд руб., зарезервированным за Роснанотехом. Но научный нанобюджет будет растянут до 2015 г. В отличие от призрачного внедрения, взрывного роста расходов на исследования не будет.

Расходы США на финансирование нанотехнологий кажутся значительными только в абсолютных цифрах. На самом деле господдержка нанотехнологий составляет всего 2,2% американского бюджета на необоронные исследования и разработки (58,4 млрд долл. в 2007 г.). Россия же азартно поставила на модную «фишку» сумму, соизмеримую с расходами на всю фундаментальную науку. Между тем сам факт крупного финансирования — без должной организации самого процесса создания нанопродукции и ее внедрения — не гарантирует серьезного прорыва.

1990-е гг. были потеряны российской наукой, озабоченной в то время лишь выживанием. Многое надо начинать сначала: закупать супердорогие приборы (вроде электронного микроскопа Titan), пытаться вернуть хотя бы часть кадров, осевших на Западе. И не ждать скорого внедрения нанотехнологий в народное хозяйство.

По оценке Минобрнауки России, 75 производителей выпускают нанотехнологических товаров на 7 млрд руб. Даже если ежегодно удваивать производство, как предполагается правительственной программой развития наноиндустрии, к 2015 г. оно вырастет в 120 раз — до 900 млрд руб. Но и тогда — в 2015 г. — Россия займет лишь 3% мирового рынка.

На достижение поставленных целей бюджета корпорации не хватит, но первые успехи могут привлечь частные инвестиции. Совокупный бюджет Роснанотеха и Федеральной целевой программы «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2010 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 2 августа 2007 г. N 498) составляет 157,7 млрд руб. и сопоставим с государственным финансированием наноинициативы в США. Но частные компании там вкладывают в разы больше, чем государство.

40