Землепользование и городской кадастр (регулирование земельных отношений). Конспект лекций

•Принцип сочетания (оптимизации) интересов общества и каждого гражданина (регулирование использования и охраны земель в интересах всего общества при обеспечении гарантий на свободное владение, пользование и распоряжение конкретными земельными участками)*.

•Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства, законодательства о градостроительной деятельности и иного смежного законодательства с нормами земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

Состав земельного законодательства определяет то, что оно, как указано выше, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Такой статус земельного законодательства требует, чтобы нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, соответствовали ЗК РФ.

Земельные отношения могут регулироваться указами президента Российской Федерации, которые также не должны противоречить ЗК РФ, подзаконными актами правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Отношения по использованию и охране земель как природного ресурса (земельные отношения) приоритетно регулируются земельным законодательством. Нормы смежных отраслей законодательства (водного, лесного, природоохранного, о недрах и др.)

*Данный принцип (в аспекте использования земель) также является основополагающим в смежном законодательстве о градостроительной деятельности.

11

применяются тогда, когда земельные отношения не урегулированы земельным законодательством.

В то же время имущественные отношения, касающиеся земельных участков, приоритетно регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено указанными специальными отраслями законодательства.

Участниками земельных отношений являются граждане,

юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Кроме «собственников земельных участков» следует различать лиц, владеющих и пользующихся земельными участками:

•на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочногопользования(«землепользователи»);

•на праве пожизненного наследуемого владения («землевладельцы»);

•по договору аренды («арендаторы земельных участков»);

•на праве ограниченного пользования чужими земельными участками («обладатели сервитута»).

Объектами земельных отношений являются:

•земля как природный объект и природный ресурс;

•земельные участки;

•части земельных участков.

Характер использования земель зависит от их правового режима, который определяется целевым назначением (категорией земель) и разрешенным использованием земельных участков в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются Градостроительным кодексом РФ (ГрК РФ) и иными специальными федеральными законами.

По целевому назначению земли подразделяются на следую-

щие категории:

•земли сельскохозяйственного назначения;

•земли населенных пунктов;

•земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

12

•земли особо охраняемых территорий и объектов;

•земли лесного фонда;

•земли водного фонда;

•земли запаса.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (значительно более подробно эта норма развита в гл.3 ГрК РФ, что является одной из ярких иллюстраций принципа урбанизма).

Другим ярким примером реализации принципа урбанизма является развитие норм по порядку отнесения земель к категориям и перевода их из одной категории в другую.

Основанием для такого отнесения и перевода теперь служат решения документов территориального планирования, определяемые в рамках законодательства о градостроительной деятельности (ранее эти вопросы регулировались нормами земельного права и планировались документами территориального землеустройства)*.

Вчастности, перевод земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке реализации решений утвержденных генеральных планов населенных пунктов и схем территориального планирования муниципальных районов.

Вто же время общий порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается ЗК РФ, а специальный – иными федеральными законами, регулирующими как земельные, так и градостроительные отношения.

Согласно ЗК РФ, сам перевод земель осуществляется органами исполнительной власти соответствующего уровня, исходя из принципа разграниченной собственности на землю и полномочий, представленных этим органам.

*В настоящее время в связи с этим Правительство РФ планирует отмену разделения земель на категории.

13

Категория земель указывается как обязательный атрибут во всех актах органов власти о предоставлении земель, договорах, учетных, регистрационных и иных документах о земельных участках.

Эффективное государственное управление в области земельных отношений невозможно без четкого разграничения соответ-

ствующих полномочий.

К полномочиям Российской Федерации (как суверена) в области земельных отношений относятся такие публичные полномочия как:

•установление основ федеральной земельной политики;

•установление ограничений прав на землю и оборотоспособности земельных участков;

•само государственное управление (кадастр и мониторинг земель, земельный контроль, землеустройство);

•установление порядка изъятия и резервирования земель для государственных и муниципальных нужд;

•разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Кроме того, Российская Федерация (как хозяйствующий субъект) осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности.

Кполномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных земельных программ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Кполномочиям органов местного самоуправления относятся резервирование и изъятие земель для муниципальных нужд, установление правил землепользования и застройки территорий*,

*Строго говоря, эта норма ЗК РФ вошла в противоречие с ГрК РФ, согласно которому такие правила разрабатываются в рамках градостроительной деятельности (это еще одна иллюстрация необходимости развития и реализации принципа урбанизма).

14

разработка и реализация местных земельных программ, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, соответственно.

Земельным участком согласно ЗК РФ является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Отметим, что: 1) такое определение носит отсылочный характер и требует анализа совокупности норм других федеральных законов (прежде всего, о государственном кадастре недвижимости); 2) из понятия земельного участка исключен «почвенный слой», что концептуально представляет «земельный участок» как исключительно плоский объект*.

Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков (с сохранением их разрешенного использования), а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Образование земельных участков за отдельными исключениями допускается при наличии письменного согласия собственников, владельцев (арендаторов, залогодержателей) «первичных» земельных участков (из которых образуются земельные участки). В частности, такого согласия не требуется при наличии решения суда (все споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке).

Образование земельных участков в границах застроенной территории осуществляется лицом, с которым в соответствии с ГрК РФ заключен договор о развитии территории, в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.

*Такое представление сочетается (в определенном смысле и компенсируется) распространением правового режима земельного участка вверх и вниз в нормах законодательства о градостроительной деятельности (гл.3 ГрК РФ) и законодательства о недрах (на 5-метровой глубине).

15

Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решений уполномоченных исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ) за отдельными исключениями, например образования земельных участков из земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства, из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории (регулируется также нормами ГрК РФ), а также за счет перераспределения земельных участков.

Решения об образовании земельных участков могут быть приняты на основании заявлений владельцев «первичных» земельных участков с приложением правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документов на эти земельные участки и кадастровых паспортов образуемых земельных участков.

Вслучае если образование земельных участков должно осуществляться с учетом документации по планировке территории в заявлении об образовании земельных участков указываются реквизиты таких документов.

Врешениях об образовании земельных участков должны быть указаны необходимые реквизиты документов и сведения о земельных участках.

При разделе земельного участка образуется несколько земельных участков, а земельный участок, из которого образуются земельные участки (по общему правилу), прекращает свое существование. При этом у собственника «первичного» земельного участка возникает право собственности на все земельные участки, образуемые в результате раздела.

Раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, осуществляется лицом, с которым заключен договор аренды земельного участка для такого строительства, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.

16

Выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли из земельного участка, находящегося в долевой собственности. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

При этом у заявителя-участника долевой собственности возникает право собственности на образуемый земельный участок, но он утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок. Другие участники долевой собственности сохраняют такое право с учетом изменившегося размера их долей.

При объединении смежных земельных участков их сущест-

вование прекращается, а у собственника (собственников) возникает право собственности (общей собственности) на вновь образуемый земельный участок.

При перераспределении нескольких смежных земельных участков

(например, вследствие их неудачной конфигурации) образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается.

При этом у собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между ними.

Однако перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между их «публичными» собственниками и (или) между собственниками земельных участков – физическими или юридическими лицами не допускается, за исключением случаев: развития застроенной территории согласно ГрК РФ; образования земельных участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд.

В этих случаях все условия перераспределения земельных участков определяются на основании соглашений между собственниками земельных участков и уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления.

По аналогии с правом собственности, у лица, которому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, пра-

17

ве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает соответственно тот же вид права пользования на образуемые земельные участки.

Вслучае использования «первичных» земельных участков на правах аренды или безвозмездного срочного пользования лицо, осуществляющее такое использование, имеет преимущественное право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользования ими на прежних условиях (либо на внесение соответствующих изменений вранее заключенныедоговоры).

Обременение сервитутами, а также иные обременения (ограничения) прав в отношении образуемых земельных участков сохраняются в прежних границах, если иное не предусмотрено договорами.

Следует отдельно отметить ст.11.9 ЗК РФ о требованиях к образуемым и измененным земельным участкам, носящим урбанистический характер и учитываемым при организации градостроительной деятельности (проекты межевания территории, правила землепользования и застройки и др.).

Вэтой статье говорится, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются этими градостроительными регламентами*. При этом не допускается образование земельных участков, если оно приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости (например, в случае отсутствия подъезда и подхода). Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (например, сервитутом) или ограничения (например, в зоне

*Важно, что согласно ГрК РФ правила землепользования и застройки также могут определять делимость земельных участков.

18

охраны) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.

Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые согласно ч.7 ст.36 ГрК РФ действие градостроительных регламентов не распространяется (линейные объекты, памятники, территории общего пользования) или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются (лесные, водные угодья и пр.), определяются в соответствии с ЗК РФ другими федеральными законами*.

Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.

Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Каковы основные функции государственного управления земельными ресурсами? Что входит в систему его обеспечения?

2.Охарактеризуйте современное земельное право России.

3.Назовите основные принципы земельного законодатель-

ства.

4.Каковы основные положения ЗК РФ?

5.Что является земельным участком? Как образуются земельные участки?

*Их правовое поле пока явно пробельное.

19

Л е к ц и я 2

СОБСТВЕННОСТЬ НАЗЕМЛЮ. ВИДЫ ПРАВНАЗЕМЛЮ. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕЗЕМЕЛЬНЫХУЧАСТКОВ

Частной собственностью являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами на законных основаниях. Законодательством предусмотрено право на равный доступ этих лиц к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в частную собственность, за исключением случаев, устанавливаемых федеральными законами (например, для иностранных граждан на приграничных территориях).

Государственной собственностью являются все земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, т.е. земли Российской Федерации и ее субъектов.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и иными федеральными законами (например, Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ о введении в действие ЗК РФ).

Необходимо отметить, что поправками в ЗК РФ, введенными Федеральным законом от 17.04.2006 № 53-ФЗ, концептуально изменена и упрощена процедура разграничения государственной собственности на землю. Разграничение «в силу закона» основано на следующих положениях:

• В федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми соответственно федеральными законами;

20