Землепользование и городской кадастр (регулирование земельных отношений). Конспект лекций

При этом предусмотрено, что подготовка проектов решений об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ЗПРОКС) федерального значения и оформление прилагаемых к ним карт (схем) осуществляются в соответствии с федеральным градостроительным законодательством, а принятие таких решений производится при наличии положительного заключения Минрегиона России.

Вкачестве переходной нормы установлено, что до 1 января 2010 г. утверждение границ ЗПРОКС федерального значения при отсутствии документов территориального планирования осуществляется соответствующими отраслевыми федеральными органами исполнительной власти. Резервирование земель на этот период может осуществляться на основании решений Правительства Российской Федерации или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о создании особо охраняемых природных территорий соответственно федерального или регионального значения.

Вобщем случае решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг

иуправление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование.

Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Такое решение готовится на основании сведений ГКН и принимается в соответствии со следующими документами:

• документы территориального планирования, а также документация

по планировке территории (при ее наличии);

•решения об утверждении границ ЗПРОКС;

•государственные программы геологического изучения недр. Решение о резервировании земель должно содержать, в част-

ности:

• ограничения прав на зарезервированные земельные участки;

91

•сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые расположены в границах резервируемых земель (приложения к решению);

•необходимые для внесения в ГКН сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются резервированием.

Решения о резервировании земель (или его отмены) подлежат опубликованию в соответствующих официальных СМИ. Их копии и схемы резервируемых земель направляются в Росреестр для включения в ГКН (или исключения из него соответствующих ограничений).

Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, осуществляется в соответствии с федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи с:

•истечением срока резервирования земель;

•предоставлением зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;

•отменой органом государственной власти или органом местного самоуправления своего решения о резервировании земель;

•изъятием (выкупом) зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

•решением суда.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Что такое охрана и мониторинг земель? Как они осуществляются?

2.Охарактеризуйте порядок землеустройства.

3.Назовите цели и порядок государственного кадастрового учета земельных участков.

4.Назовите суть и порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд.

92

Л е к ц и я 7

КОНТРОЛЬЗАСОБЛЮДЕНИЕМЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ОХРАНОЙИИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ(ЗЕМЕЛЬНЫЙКОНТРОЛЬ). ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗАЗЕМЕЛЬНЫЕНАРУШЕНИЯ

Государственный земельный контроль (ГЗК) является одной из важнейших функций государственного управления земельными ресурсами.

Этот контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Минэкономразвития РФ*, специально уполномоченными органами: подразделениями Росреестра, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также их территориальными органами.

Задачей ГЗК является обеспечение соблюдения организациями (должностными лицами), а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Специально уполномоченные органы при осуществлении ГЗК взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами. Например, на муниципальном уровне часто создаются единые комиссии по рассмотрению нарушений земельного законодательства с включением в них представителей территориальных органов федеральных ведомств и структурных подразделений местных администраций. Уполномоченные сотрудники последних обычно имеют статус внештатных инспекторов ГЗК. Одновременно они осуществляют муниципальный земельный контроль за использованием земель (см. ниже). Например, специалисты местных органов архитектуры и градостроительства выявляют случаи самовольного строительства, чаще всего сочетающегося с самозахватом земель.

*Действующее положение о госземконтроле ранее было принято Правительством РФ.

93

Росреестр и его территориальные органы (им отведено ключевое место в осуществлении ГЗК) осуществляют контроль за соблюдением:

•выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земель-

ных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

•порядка переуступки права пользования землей;

•выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей

по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

•выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

•порядка предоставления сведений о состоянии земель;

•исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

•выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Росприроднадзор и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением экологических требований по землепользованию: рекультивации земель, их улучшению и охране, соблюдению режимов использования лесных земель в водоохранных зонах и др.

Росветнадзор и ее территориальные органы осуществляют ГЗК на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования (сохранение и воспроизводство плодородия земель, охрана почв и др.).

Должностные лица уполномоченных органов и их территориальных органов, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются государственными инспекторами (заместителями государственных инспекторов) по использованию и охране земель соответствующего ранга.

94

Уполномоченные органы имеют целый ряд прав:

•безвозмездно получать от органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления ГЗК сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки (относящиеся к предмету проверки);

•посещать организации и объекты, обследовать земельные участки для осуществления ГЗК;

•давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

•составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

•обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства.

Должностныелица, указанные выше, кроме того, имеютправо:

•в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

•выносить предупреждения установленной формы о допущенном земельном правонарушении;

•направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

•вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

95

Эти должностные лица имеют бланки документов с Государственном гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего специально уполномоченного органа, необходимых для осуществления ГЗК, и служебные удостоверения установленной формы.

Контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Внеплановые проверки проводятся:

•для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

•в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки. Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность.

Должностные лица специально уполномоченных органов несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению ГЗК.

96

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органами местного самоуправления.

Общественный земельный контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Муниципальный контроль, а также общественный и производственный являются сравнительно новыми видами земельного контроля, находятся в стадии становления и требуют своего совершенствования.

Любое законодательство является неполным, если оно не предусматривает ответственности за нарушение его норм. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель предусмотрена ЗК РФ.

При этом лица, виновные в совершении таких правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством*. Однако привлече-

*Новеллой ГрК РФ является имущественная ответственность за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

97

ние виновного к ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред в полном объеме.

Должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут также дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, разме-

щение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное

(вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам и землепользователям без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земель-

ными участками (например, затраты на создание самовольного строе-

ния). То есть приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Охарактеризуйте виды и порядок земельного контроля.

2.Какова ответственность за земельные нарушения?

98

Л е к ц и я 8

ЗЕМЛИНАСЕЛЕННЫХПУНКТОВ

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и территориального развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов* отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (очень важно понимать, что в пределах границ населенных пунктов все земли относятся только к одной категории – «земли населенных пунктов»). При этом границы населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Это требование должно учитываться при установлении или изменении границ населенных пунктов, порядок которого предусмотрен ЗК РФ.

Важнейшим урбанистическим положением является то, что в универсальном порядке границы населенных пунктов проектируются в составе соответствующих документов территориального планирования (их подготовка регулируется законодательством о градостроительной деятельности), а устанавливаются такие границы путем утверждения указанных документов соответствующими законодательными (представительными) органами субъектов РФ и муниципальных образований (утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

В частности, установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение:

•генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

•схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

*Ранее в законодательстве использовалось понятие «черта населенных пунктов» (или «черта поселений»).

99

Включение земельных участков в границы населенных пунктов (административный характер процедуры) не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков и землепользователей.

Другим принципиальным урбанистическим положением является определение правового режима земельных участков путем градостроительного зонирования, т.е. в рамках градостроительной деятельности (институт такого «правового» зонирования является новым для российских условий радикальным рыночным инструментом градрегулирования)*. А именно, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам**:

•жилым;

•общественно-деловым;

•производственным;

•инженерных и транспортных инфраструктур;

•рекреационным;

•сельскохозяйственного использования;

•специального назначения;

•военных объектов;

•иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) того или иного муниципального образования устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

*Важнейшей урбанистической тенденцией является также системное межевое и кадастровое формирование земельных участков (земельное право) на основе проектов межевания территорий (законодательство о градостроительной деятельности).

**Многие приводимые ниже нормы ЗК РФ дублируют нормы ГрК РФ, что должно быть преодолено при дальнейшем развитии законодательства (урбанистическое направление).

100