Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

УДК 342

ББК 67.400

Ф-76

Фомичева О.А., кандидат юридических наук

Ф-76 Законотворческий процесс в Российской Федерации: проблемы теории

и практики: монография / О.А. Фомичева. — Саратов: Издательство «Вузовское

образование», 2014. — (Высшее образование). — 114 с. — Док. опубл. не был. —

Доступ с сайта ЭБС IPRbooks.

В книге исследуются теоретические и практические проблемы законотворческого процесса федерального парламента России и парламентов субъектов Российской Федерации, проводится комплексный анализ действующего законодательства, осуществляющего установление основ по осуществлению законотворческого процесса.

Автор выявляет ключевые проблемы, препятствующие улучшению качества законов,

принимаемых парламентами страны; убедительно заявляет о необходимости не только законодательного регулирования законотворческого процесса в российском законодательстве, но и кодификации законотворческой деятельности в целом; предлагает способы преодоления проблем,

препятствующих эффективному функционированию механизма законодательного процесса.

Для студентов, аспирантов специальности юриспруденция, политиков, законодателей,

занимающихся правовыми вопросами осуществления законотворчества России.

© Фомичева О.А.

2

3

Введение

Качество жизни обуславливается качеством законов. Справедливо утверждение,

что вся система законодательных мероприятий имеет исключительно важное значение для высокого юридического статуса человека1. Поэтому, качество осуществления законотворческой деятельности и регламентация законодательного процесса получает наибольшую популярность в настоящее время. Законотворческие процессы в парламентах как федерального, так и регионального уровня законодательной власти сопровождаются значительными проблемами. Поиск новых решений возникающих проблем законотворчества обуславливает научные изыскания в данной сфере отношений.

Монографическое исследование содержит комплексный анализ законотворческих процедур, реализуемых субъектами права. Раскрывается соотношение концепций законодательного процесса и законотворческого процесса. В

результате поэтапного исследования законотворческих процедур осуществлено разграничение законотворческого процесса и законодательного процесса, предложена унификация законотворческого процесса.

Вработе проведено детальное исследование правовых основ регулирования законотворческого процесса. По результатам исследования предлагаются новые перспективы развития и изменения законодательства по осуществлению законотворческого процесса. Приводятся доводы в обоснование необходимости пересмотра действующего законодательства о регулировании применяемого механизма законотворческих процедур, предлагается осуществить правовое закрепление новых форм участия населения в законотворческом процессе федерального парламента и региональных парламентов.

Вработе подробно излагаются проблемы, возникающие на этапах законотворческого процесса, разрешение которых позволит сгладить негативный настрой населения к власти, позволит парламенту принимать нужные «работающие»

законы. Предлагаются пути решения многих проблем по законодательному

установлению деятельности общества и государства, решение которых будет

1 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 316.

4

способствовать формированию идеального демократического правового государства с эффективным механизмом государственного управления. Исследование может быть использовано как источник идеи законотворческой инициативы для разработки законопроекта по комплексу законотворческих процедур.

Работа содержит традиционную структуру: содержит три главы, введение и заключение. В основу исследования положены труды ученых, осуществляющих исследования по ключевым проблемам в сфере законотворческой деятельности.

Проведен комплексный анализ федерального и регионального законодательства,

проанализирована практика правотворчества местного самоуправления. В работе использованы выводы высших судов Российской Федерации о правовой регламентации законотворческих процедур.

5

Глава 1

Правовые основы регламентации законотворческой инициативы

1.1. Предпосылки законотворческой инициативы

Назначение законотворческой инициативы состоит в выявлении необходимости законодательного регулирования отношений, интересов граждан, юридических лиц,

общественных организаций, религиозных сообществ и иных участников общественной жизни. Ведущую роль в векторном развитии законодательной инициативы является законотворческие установки органов государственной власти по реализации исходных положений государственной политики. Законотворческие инициативы генерируются в законодательные инициативы с последующей их реализацией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в региональных парламентах в установленном порядке.

Законодательной инициативе всегда предшествует законотворческий процесс,

который обусловлен двумя стадиями. Первая стадия законотворческого процесса является первопричина, или условия возникновения предпосылок к необходимости ее реализации. Вторая стадия законотворческого процесса представляет собой процесс разработки законопроекта и принятия решения по реализации законотворческой инициативы. По итогам прохождения этих стадий законотворческий процесс на этапе законотворческой инициативы завершается и переходит в законодательный процесс,

проявляющийся законодательной инициативе. Законодательная инициатива является стадией законодательного процесса, реализуемой посредством внесения готового законопроекта и необходимого документарного обоснования в Государственную Думу Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы.

Условие возникновения законотворческой инициативы в научной сфере находит свое закрепление в качестве идеи законопроекта. Под идеей законопроекта понимают относительно самостоятельный прием законотворческой техники (технологии),

применяемый для обозначения организационно автономной начальной стадии законотворческой деятельности, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых либо изменения или отмены

6

действующих правовых норм высшей юридической силы, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом законотворческом психологическом результате.1 Идее законотворчества придают логико-

гносеологический статус.2 Тем не менее, центром идеи законотворчества с точки зрения юриспруденции должно оставаться намерение стимулирования совершенствования законодательства.

Идея законопроекта может быть ошибочной. При такой ситуации идея после обсуждения либо погибает3, либо продолжает жить. При развитии ошибочной идеи законопроекта, проект закона может пройти все стадии законотворчества, даже промульгацию. При этом, результатом ошибочной идеи может быть отсутствие практики применения закона, или слабая реализация закона. Таких законов в Российской Федерации достаточно много.4 Перспективным видится исключение негативных последствий неплодотворных идей законопроектов посредством проведения внимательного подхода к процедуре обсуждения таких идей на стадии разработки законопроекта, то есть на втором этапе законотворческой инициативы.

Условием возникновения законотворческой инициативы может быть целеполагание. По своему содержанию целеполагание означает указание на характер целей, которые призваны обеспечить тот или иной закон, а также направление и порядок достижения поставленных целей.5 Под целью понимается желаемое и необходимое состояние общественной системы, которое должно быть достигнуто.6

При таком подходе первоначально обосновываются цели, достигаемые в результате принятия закона, а затем наступает вторая стадия законотворческой инициативы:

разработка проекта закона. Цели законопроектов содержатся в документах,

прилагаемых к законопроектам, то есть в пояснительных записках. В качестве целей указывается социально – экономическое обоснование проекта закона.

1Кибак И.А. Инновационная психотехнологическая модель законотворчества // Общество и право. 2011. N 5. С. 19.

2См.Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление. // Журнал российского права. 2008. N 2. С.9-17.

3См. Горелик О. Курение в машине запретить! Эти и другие скандальные идеи обсудят депутаты // Известия от 9 октября

2007 года, С.3.

4См.: Терешко Ю., Дарымова Ю. Ударим по законам/ Ю. Терешко, Ю.Дарымова// ЭЖ-Юрист. 2009. N 33.С.2-3., или Рачков И.В., Сорокина А.А. Новое в правовом регулировании концессий в транспортном секторе. / И.В Рачков, А.А

Сорокина. // Закон. 2008. N 7. С. 68 - 82.

5Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. N 6. С. 22.

6Гулягин А.Ю. Государственное управление: понятие и основные элементы. А.Ю.Гулягин // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 12.

7

Очень важным является четкое осознание целей законотворческой инициативы,

то есть, какие нормы человеческого поведения будут впоследствии урегулированы. В

законотворческой инициативе важным является сопоставимость целей с результатами предполагаемого законопроекта. Таким образом, цель должна характеризоваться степенью достижимости. На данном этапе законотворческой инициативы необходимо осуществить проработку вариантного условия достижения результата. То есть,

принятие законопроекта является единственным способом решения возникшей проблемы, и иные способы достижения целей невозможны. Кроме того, цель законотворческой инициативы должна в полной мере совпадать со стратегической политикой Российского государства. Только при таких условиях законотворческая инициатива способна преодолеть весь комплекс законотворческих процедур и переродиться в действующий качественный эффективный закон.

Наряду с целью к числу важных предпосылок качественных законотворческих инициатив относят задачи закона.1 При решении вопроса о зарождении законотворческой инициативы цели и задачи являются практически в одном соотношении. Различие целей и задач фактически проявляется в том, что в цели непосредственно сосредотачивается глобальное предназначение той или иной деятельности или общественного явления, а в задачах - путь, тактика достижения указанной цели.2 Задачи законотворческой инициативы должны равно, как его цели,

соответствовать критериям необходимости, степенью достижимости, результатами.

Поэтому необходимость выделения задач в качестве ключевых предпосылок возникновения закона законотворческой инициативы не является важной. Задача законотворческой инициативы является факультативной предпосылкой к зарождению законопроекта, так как определяется в процессе разработки законопроекта, то есть на второй стадии законотворческой инициативы.

Источником предпосылок возникновения законотворческих инициатив могут являться плановые разработки государственных органов власти. Так, экологические законотворческие инициативы сопровождаются плановым развитием. Например,

органом исполнительной власти разработан план действий по реализации Основ

1См.: Иванюк О.А.Качество закона и проблемы юридической техники. Обзор научно-практической конференции / О.А.Иванюк // Журнал российского права. 2008. N 2. С.150-162

2Гагиев А.К. Цели и задачи судопроизводства в отечественном и зарубежном цивилистическом процессе в контексте повышения эффективности правосудия / А.К.Гагиев // Общество и право. 2009. N 3. С. 50 - 60.

8

государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года1. Спецификой плановых законотворческих инициатив является закрепление основных приоритетов государственной политики в сфере экологической обстановки страны. Такой вид комплексной законотворческой инициативы детально прорабатывается специалистами, выявляются основные проблемы и предлагаются перспективы их преодоления в виде законодательных инициатив.

Свобода законотворческих инициатив обеспечена спецификой многогранности их реализации. Законотворческая инициатива не всегда порождает законодательную инициативу. Можно сколько угодно говорить о необходимости урегулирования отношений в определенной отрасли права, но не воспользоваться правом законотворческой инициативы, и, тем более, не способствовать возникновению законодательной инициативы.

Условия возникновения законотворческой инициативы на стадии первичного зарождения должны быть нормативно определены. Положительным примером для оформления такого нормативного закрепления законотворческой инициативы является субъект Российской Федерации город Москва. Регионом разработана методика законотворческой инициативы, которая устанавливает предпосылки возникновения законодательной инициативы. При этом жестко определенны обстоятельства, которые возникают, когда:

-требуется законодательное регулирование отношений, не урегулированных или недостаточно урегулированных нормативными правовыми актами;

-закон города Москвы, регулирующий данные отношения, утратил силу;

-общественные отношения, урегулированные подзаконным нормативным правовым актом или несколькими подзаконными нормативными правовыми актами,

необходимо урегулировать законом города Москвы;

-имеется несколько законов города Москвы по данному вопросу, которые необходимо объединить;

-необходимо внести изменения в положения действующего закона города Москвы, составляющие более половины его текста. При этом возможно сохранение

1Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2012 года № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7561.

9

прежнего названия закона города Москвы. В таком случае ранее действовавший и вновь принятый законы города Москвы будут различаться по дате принятия и номеру.1

Указанный региональный нормативно-правовой акт города Москвы детально определяет методику разработки законопроекта, то есть второй стадии законотворческой инициативы. На первоначальном этапе осуществляется подготовка его концепции в соответствии с примерной структурой. Определены лингвистические требования. Например, устанавливается, что текст законопроекта излагается преимущественно в утвердительной форме с использованием глаголов в настоящем времени с соблюдением официально-делового стиля языка и юридической терминологии. Предложения строятся в соответствии с общепринятыми правилами русского языка. Нормы проекта закона должны быть изложены лаконично, ясно и доступно для понимания. Включение декларативных положений в проект закона недопустимо. При использовании в проекте закона понятий, технических и других специальных понятий необходимо давать их определения. Текст региональной методики по разработке законотворческой инициативы содержит достаточно много положительных аспектов, как: правила употребления сокращений, аббревиатур,

необходимость употребления важных концепций, установление обобщенных понятий,

важность употребления ссылок, требования к содержанию и структуре законопроекта,

осуществление подготовки прилагаемых к законопроекту документов, и пр.

В Ленинградской области законотворческая инициатива урегулирована Регламентом Законодательного Собрания. Методические рекомендации по юридико-

техническому оформлению законопроектов разработаны для использования при осуществлении законопроектной деятельности с учетом сложившейся в Ленинградской области законотворческой практики. Данные рекомендации содержат общие требования к законопроекту, поэтому должны быть обязательными на стадии формирования законопроекта при реализации законотворческой инициативы.

Методические рекомендации на конкретных примерах содержат правила по

1 Указ Мэра Москвы от 13.02.2006 года № 11-УМ (ред. от 17.07.2013 года) // «О методических правилах подготовки проектов законов города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 22 февраля 2006 года.

10