Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

сравнительного правоведения1. Такие определения не раскрывают общей концепции законодательного процесса, скорее обеспечивают конституционное право на участие в законодательной деятельности.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации – это главный государственный орган, на который возложена обязанность по принятию законов. Основной нормативный акт, содержащий правила организации законодательного процесса федерального законодательного органа - это Регламент Государственной Думы. Но даже и этот нормативный акт не содержит раскрытие концепции «законодательный процесс». Регламент содержит Раздел III, который называется «Законодательная процедура», что в-целом можно отождествить с

«Законодательным процессом» федерального парламента.

Раздел Регламента Государственной Думы, определяющий стадии законодательного процесса, содержит пять глав: главу 12 «Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение»; главу

13 «Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой»; главу 14

«Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации»;

главу 15 «Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации»; главу 16 «Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации».2 Данный раздел Регламента является воплощением конституционных положений законодательного процесса.

Законодательный процесс является предметом активного обсуждения в научной сфере. При этом, законодательный процесс отождествляется с процессуальной формой, которая характеризуется стадиями.3 Стадии законодательного процесса не имеют своего законодательного или подзаконного закрепления. Поэтому не возможно четко определить – где начинается и заканчивается стадия законодательного процесса.

1Приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10.01.2001 года «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» // Бюллетень Минюста РФ.-2001. № 2.

2См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. №2134-II-ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст.801.

3См.: Артамонов А.Н. Законотворчество субъектов Российской Федерации: стадии законодательного процесса. А.Н.Артамонов. // Российская юстиция. 2011. N 5. С. 48 - 52., или См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 53.

21

Одна стадия законодательного процесса может в своем составе иметь несколько составляющих. Например, стадия рассмотрения законопроекта состоит из отдельных стадий в виде чтений1, специальное и общественное обсуждение проекта2, экспертизы проекта закона3, и др. Стадии законодательного процесса являются объектом пристального внимания ученых, каждый приводит собственное определение стадий.

Единого определения стадий законодательного процесса не существует потому, что законодательный процесс осуществляется на федеральном и региональном уровне законодательной власти. Законодательный процесс федерального и регионального парламентов имеют различную правовую природу.

Стадия законодательного процесса по разработке законодательной инициативе не содержится в Регламенте Государственной Думы, но имеет свое закрепление в регламентах и иных нормативно-правовых актах всех органов государственной власти, определяемых Конституцией Российской Федерации в качестве субъектов права законодательной инициативы.

Законодательный процесс осуществляется только парламентом, а

законодательная инициатива может принадлежать другим субъектам. Поэтому этап разработки законопроекта в законодательный процесс Государственной Думы в качестве отдельной стадии, не входит. В соответствии с Регламентом Государственной Думы законодательный процесс начинается со стадии поступления готового законопроекта. Конституционный суд определяет стадии законодательного процесса совокупностью действий, перечисленных в Разделе III Регламента Государственной Думы4. Таким образом, следует считать, что концепция «законодательный процесс» включает в себя стадии законодательного процесса, юридически оформленных в Конституции Российской Федерации закрепленных Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания.

1Жильцова С.А. Лоббизм в России // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. № 1. С. 25 - 52.

2См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона/ Тихомирова Ю.А., - М., 1982. С.24.

3Дорофеева Л.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (на примере Новгородской области) / Л.В.Дорофеева Л.В. // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С.24-28.

4См: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 868.

22

Правовая природа регламентов палат Федерального Собрания до конца не определена. Общие концепции, раскрывающие понятие регламентов сводятся к тому,

что это нормативно-правовой акт, принимаемый органом государственной власти для урегулирования вопросов внутреннего распорядка. Регламент принимается и изменяется палатами самостоятельно, поэтому ключевым обстоятельством является учет соблюдения постоянства процедур законодательного процесса. В силу того, что закон - это высшая форма регулирования общественных отношений, то порядок его принятия должен быть закреплен тоже на законодательном уровне.

Отсутствие законодательного закрепления концепции законодательного процесса диктует о необходимости детальной научной проработки данного понятия. В

научной литературе отмечается необходимость урегулирования в едином правовом акте основных процедур законодательного процесса на всех стадиях и уровнях законодательной власти.1 Анализ норм Раздела III Регламента Государственной Думы позволяет выявить отсутствие указаний на четкие сроки рассмотрения законопроекта,

внесенного в Государственную Думу. Такое обстоятельство способствует возможности затягивания законодательного процесса на стадии рассмотрения в парламенте (до 3710 дней)2, что является просто недопустимым. Сказанное позволяет утвердительно заявлять о необходимости закрепления концепции законодательного процесса на законодательном уровне. При этом в правилах осуществления законодательного процесса обязательными моментами являются: раскрытие общей концепции законодательного процесса и определение обязательных и факультативных стадий законодательного процесса с обязательным указанием предельных сроков прохождения законопроекта на каждой стадии.

Законотворческий процесс не регламентирован на уровне федерального законодательства, он находит свое закрепление в подзаконных актах Президента как форма участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов.

Равно как и определение законодательного процесса, Указы Президента Российской Федерации определяют законотворческий процесс как форму взаимодействия органов государственной власти. Ключевым отличием здесь является четкое определение

1См, например: Чернобель Г.Т. Конституция и ее конкретизация // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 50 - 62.

2Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств / Н.И.Шаклеин // Юридический мир. 2008. № 11. С. 25-33.

23

круга субъектов, принимающих участие в законотворческом процессе, пределы их полномочий. Законотворческий процесс при этом детально описывается на каждой из стадий законодательного процесса. Так, Указом Президента1 четко определены действия компетентных лиц подразделений Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в законотворческом процессе.

Концепция законотворческого процесса определяется и судебными органами государственной власти Российской Федерации. Так, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ определены четкие инструкции по законотворческому процессу,

проходящему на стадиях законодательного процесса в парламенте.2 При этом законотворческая деятельность определяется как процедура подготовки проектов нормативных правовых актов для представления в органы государственной власти.

Концепция законотворческого процесса в отличие от концепции законодательного процесса (юридически оформленного порядка действий),

обязательно коррелирует с мыслительным процессом. Так, по мнению ученого-

психолога Кибак Ивана Алексеевича процесс законотворчества связан с психотехнологией законотворчества. При этом сам законотворческий процесс он ставит в зависимость от пределов разработки социально-психологических проблем,

происходящих в обществе, влияющих на механизм законотворческой деятельности:

стимулирующий, тормозящий или видоизменяющий его развитие (действуют интересы субъектов права (депутатов), участников законотворческого процесса;

общественное мнение, интересы отдельных групп, взгляды и представления, обычаи и традиции, идеи и теории, правовые установки населения, граждан и должностных лиц,

непосредственно не участвующих в подготовке законопроекта).3

Законотворческий процесс можно рассматривать в узком и широком понятии. В

узком смысле законотворческий процесс – это мыслительная деятельность индивидуального участника законодательного процесса, способствующая изменению

1 Указ Президента РФ от 13.04.1996 года № 549 (ред. от 15.07.2008 года) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» // «Собрание законодательства РФ». 1996. № 16. Ст. 1842.

2Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 19.11.1999 года № 144 «Об утверждении Инструкции по оформлению проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в Судебном департаменте для представления в органы государственной власти». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 03.08.2013.)

3Кибак И.А. Инновационная психотехнологическая модель законотворчества / И.А.Кибак // Общество и право. 2011. № 5. С. 18 - 23.

24

законопроекта. Такой законотворческий процесс может проходить на любой стадии законодательного процесса, в том числе и на стадии зарождения законопроекта. В

широком смысле законотворческий процесс может восприниматься как политический процесс, проходящий в государстве. Процесс законотворчества в данном виде представлен совокупностью деятельности широкого круга участников и включает весь комплекс принимаемых законов, учреждающих нормы государственного устройства,

определяющие поведение людей. При этом законотворческая деятельность продиктована сформулированными тезисами правовой политики страны.

Законотворческий процесс может подразделяться на виды в зависимости от места его протекания. Законодательный процесс может проходить только в парламенте (юридически оформленные мероприятия парламентариев по процедуре принятия законопроекта), а законотворческий может осуществляться других органах и организациях. Так, на стадии зарождения законодательной инициативы законотворческий процесс может проходить в любых органах государственной власти

(исполнительной, законодательной, судебной); в любых формах общественных объединений (организациях, объединениях, религиозных объединениях); органах местного самоуправления. На стадии публичного обсуждения законопроекта в законотворческий процесс вовлечен уникальный участник: народ.

Законотворческий процесс - это комплекс мероприятий, поэтому он характеризуется обязательностью. Способы осуществления законотворческого процесса имеют две формы выражения: обязательные и факультативные мероприятия.

Так, мыслительная деятельность, выдвижение собственных идей по принятию законопроекта, сопровождаемые процесс законотворческой деятельности являются обязательным мероприятиями, а действия по назначению определенной экспертизы законопроекта, является факультативной мерой законотворческого процесса.

Обязательные формы законотворческого процесса иногда сопровождаются правовым закреплением действий. Так, например, регламенты парламента могут закреплять обязательные мероприятия по осуществлению законотворческого процесса.

Законотворческий процесс имеет территориальную основу, поэтому может вовлекаться определенный круг лиц по территориальной принадлежности.

Законотворческий процесс федерального уровня охватывает все население страны,

25

следовательно, в законотворческий процесс вовлекается все население в любых организационных формах (государственные структуры, коллективные объединения,

квалифицированные специалисты различных отраслей, и пр.). Законотворческий процесс регионального уровня распространяется на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, региональный законотворческий процесс ограничен принципами территориальной принадлежности: национальными характеристиками, специфики влияния религиозных традиций на население,

спецификой ресурсов субъекта Российской Федерации (промышленный регион или сельскохозяйственный регион), и др. особенностями. Региональный законотворческий процесс имеет характеристики, обусловленные нормами регионального законодательства; степенью вовлечения, или отстранения населения от участия в законотворческом процессе. Правовая природа процедур федерального или регионального уровня законодательного процесса отражается на самом законотворческом процессе.

Законотворческий процесс охватывает более широкую сферу деятельности, чем законодательный процесс. Этот процесс охватывает широкий спектр участников.

Законотворческий процесс порождает законодательный процесс. Наличие законодательной инициативы обуславливает вероятность начала законодательного процесса. При этом факт наличия законодательной инициативы, как результата законотворческого процесса не всегда порождает начало законодательного процесса.

Для возникновения законодательного процесса необходимо соблюдение двух условий:

во-первых, внесение в парламент законодательной инициативы и, во-вторых, принятие к рассмотрению парламентом (отсутствие условий к отклонению законопроекта). При этом, законотворческий процесс на этих этапах уже осуществляется: законодательная инициатива разработана субъектом права законотворчества, а комитетом производится законотворческая деятельность по осуществлению процедур принятия или отклонения законопроекта.

Итак, законотворческий процесс – это совокупность согласованных действий,

производимых компетентными лицами (специалистами) по формированию текста законопроекта на определенной стадии законодательного процесса, обусловленный его психотехнологией. Законотворческий процесс – самостоятельный процесс,

26

выступающий во взаимосвязи с законодательным процессом, при исключении первого, теряется смысл второго. Поэтому при реализации ранее выдвинутого предложения о возведении в закон процедур и правил, обуславливающих законодательный процесс необходимо отражение в данном законе концепции законотворческого процесса. Необходимость определения общих закономерностей,

принципов, правил юридической техники в законотворческом процессе обуславливает перспективность благоприятного развития законодательного процесса, и принятия закона в-целом.

2.2. Законотворческий процесс федерального парламента

Законодательный процесс федерального парламента осуществляется в пределах норм, установленных регламентами палат. Процесс законотворчества не имеет четкого методического закрепления правил его осуществления. Законотворческий процесс федерального парламента является ежедневной деятельностью, осуществляемой депутатами самостоятельно и (или) коллегиально. Любая деятельность депутата Федерального Собрания Российской Федерации нормативно определена и ограничена пределами, поэтому к законотворческому процессу должны быть приемлемы нормативы. Каждая стадия законодательного процесса характеризуется спецификой законотворческого процесса.

Законотворческий процесс в федеральном парламенте начинается с момента поступления законопроекта в Государственную Думу. Основная работа по законотворческому процессу осуществляется в комитетах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Законодательный процесс делится на стадии. Важной стадией, на которой осуществляется законотворческий процесс,

является этап предварительного рассмотрения законопроекта, внесенного в Государственную Думу. На этом этапе законотворческий процесс обусловлен пределами компетентности, выраженной в умении пользоваться приемами и правилами законодательной техники профильного комитета наряду с установленными правилами. Вся нагрузка по определению значимости законопроекта возлагается

27

только на этот комитет. Именно законотворческая деятельность профильного комитета предопределит дальнейшую судьбу внесенного законопроекта.

Рассмотрение профильным комитетом законопроекта осуществляется самостоятельно без воздействия других субъектов законотворчества. На данном этапе к законопроекту Регламентом Государственной Думы предусматриваются виды законотворческой деятельности, осуществляемой депутатами комитета, которые носят обязательный и факультативный характер. Так, исходя из норм регламента,

обязательными видами законотворческой работы комитета на данном этапе являются:

- назначение правовой экспертизы законопроекта, проводимой Правовым управлением Аппарата Государственной Думы на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, на проверку перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими юридическую силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта;

-назначение из состава членов ответственного комитета докладчика, который координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта;

-осуществление подготовки заключения ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

Факультативными видами законотворческой деятельности комитета по работе с

законопроектом являются:

-назначение лингвистической и (или) научной экспертизы законопроекта;

-направление в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения иных необходимых специальных экспертиз;

-решение вопроса о создании рабочей группы.

Регламент ограничивает законотворческую деятельность комитета на данном

этапе только этими видами деятельности. Регламент Государственной Думы содержит

28

основополагающие принципы или критерии, которые должны стать основанием к принятию решения комитетом о дальнейшем осуществления стадий законодательного процесса. Исходя из положений Регламента, депутаты в составе ответственного комитета определяют значимость рассматриваемого законопроекта на основании подготовленных экспертиз и отзывов компетентных лиц. Дополнительным критерием принятия решения депутатами является профессиональный опыт и предчувствие необходимости урегулирования данной сферы правоотношений на уровне закона.

На данном этапе законодательного процесса законотворческий процесс обусловлен разнообразными правовыми средствами и рычагами влияния,

используемыми квалифицированными специалистами. Как верно отмечают ученые-

конституционалисты, законотворческий процесс – это механизм, технический процесс, удел профессионалов1. Поэтому именно заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы будет ключевым при определении значимости законопроекта. Депутаты профильного комитета определяют только необходимость принятия законопроекта по условиям собственного личного восприятия, жизненного опыта. Большинство депутатов не имеют специфических навыков в сфере юриспруденции. Поэтому необходимо отметить влияние результатов правовой экспертизы на осуществление законотворческого процесса.

Нельзя исключать воздействие политических партий на законотворческий процесс. В политико-правовой доктрине такое влияние называется лоббированием.

Депутаты Государственной Думы являются посредниками политических партий,

которые предназначены выполнять идеологическую функцию. Построение комитетов Государственной Думы основано на пропорциональном представительстве всех партий. Заинтересованные в принятии (или непринятии) законопроектов лица организуют давление на мнение депутатов профильного комитета, обеспечивающее необходимое для них направление течения законотворческого процесса.

Используются такие формы, как конференции, семинары, круглые столы, форумы,

выездные мероприятия, выступления приглашенных лиц, и др.

Таким образом, законотворческий процесс на стадии предварительного рассмотрения в Федеральном Парламенте – это мыслительный процесс, основанный

1 См.: Глигич-Золотарева М.В., Кирюхин К.С. «Забронзовевшее» представительство // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 26 - 31.

29

на опыте депутатов. Законотворческий процесс на данном этапе основан также на принципе состязательности: с одной стороны - юридической техники, а, с другой стороны - политического лоббирования заинтересованных лиц. При этом законодатель не указывает, что является приоритетным, так как заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы носит рекомендательный характер. Регламент Государственной Думы предусматривает обязательность проведения такого заключения, но не содержит оснований к отклонению законопроекта ответственным комитетом вследствие отрицательного заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы.

На стадии рассмотрения законопроекта, которое обычно осуществляется в трех чтениях, процесс законотворчества находит свое нормативное закрепление в Регламенте Государственной Думе. Регламент устанавливает пределы законотворческого процесса. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта,

учитываются предложения и замечания всех депутатов Государственной Думы,

вносятся и принимаются поправки. При этом в законотворческий процесс вовлечен весь состав депутатов Государственной Думы. Процедуру принятия или отклонения законопроекта, в том числе голосования, здесь необходимо назвать именно законотворческим процессом, так как именно действия каждого депутата по принятию конкретного решения в виде голоса «за» или «против», способствуют изменению первичного текста законопроекта.

Основная законотворческая деятельность на стадии рассмотрении законопроекта возлагается не на ответственный комитет, а на всех депутатов Государственной Думы.

Поэтому принцип состязательности законотворческого процесса, приемлемый на предварительной стадии законодательного процесса, на данной стадии не приемлем.

Предлагаемые поправки по законопроекту могут вноситься всеми депутатами Государственной Думы в профильный комитет. Законопроект на стадии рассмотрения в процессе законотворчества существенно изменяется. Пределы такого законотворческого процесса не регламентированы. Нормы Регламента Государственной Думы, определяющие порядок осуществления ответственным комитетом законотворческого процесса, носят рекомендательный характер. Комитет может принять решения: согласиться с поправками и включить их в текст

30