Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

законопроекта; рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок,

одобренных ответственным комитетом; внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Нормой – гарантом обеспечения учета мнения других участников законотворческого процесса

(не профильного комитета) является необходимость обеспечения участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении инициатора поправок, а также обязательное изложение всех предлагаемых поправок.

После завершения этапа законодательного процесса рассмотрения законопроекта во втором чтении законотворческий процесс в комитетах завершается.

Законотворческий процесс в форме изменения текста закона в третьем чтении согласно Регламенту Государственной Думы, не производится. Законотворчество здесь выражено в форме определения личного мнения депутата путем осуществления голосования по законопроекту в-целом.

Таким образом, законотворческий процесс на стадии рассмотрения в трех чтениях осуществляется в двух видах. Во-первых, работа в комитетах по внесению поправок в законопроект, которое обусловлено генерированием идей по изменению законопроекта. Во-вторых, личное участие в законотворческом процессе каждого депутата в форме выражения мнения в виде голосования.

Важным видом законотворческой деятельности депутатов следует назвать совместное законотворчество обеих палат федерального парламента. Такой вид законотворчества может совпадать с законодательным процессом, то есть,

представлен на одной из стадий законодательного процесса. Совместное законотворчество палат федерального парламента может и не отождествляться со стадией законодательного процесса.

Повторное рассмотрение федеральных законов отклоненных законопроектов является стадией законодательного процесса, в которой процесс законотворчества первоначально сводится к принятию решения Государственной Думой. На данной стадии законодательного процесса Регламент Государственной Думы определяет три варианта законотворческой деятельности: а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; б) принять федеральный закон в ранее принятой

31

Государственной Думой редакции; в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой. В случае принятия одного из решений начинается новая стадия законодательного процесса, в котором осуществляется соответствующая законотворческая деятельность.

Совместный законотворческий процесс палат парламента заключается в работе согласительной комиссии. Законодательный процесс на стадии создания согласительных комиссий закреплен на законодательном уровне. Процедура законодательного процесса в согласительной комиссии закреплена в статье 105

Конституции Российской Федерации и в Бюджетном Кодексе Российской Федерации1.

На практике законотворческий процесс в форме согласительной комиссии осуществляется парламентом редко. Так, в весеннюю сессию 2013 года создано шесть согласительных комиссий, в 2012 создано три согласительные комиссии.2

Согласительная процедура, осуществляемая палатами Федерального парламента, является отдельным видом законотворческого процесса, которая проводится на разных стадиях законодательного процесса. Таким образом, происходит несовпадение законотворческого процесса со стадиями законодательного процесса.

При рассмотрении проекта бюджета согласительные комиссии создаются на стадии рассмотрения законопроекта в первом и во втором чтениях, а также при отклонении закона Советом Федерации. При рассмотрении обычного закона согласительная комиссия создается только на стадии уже принятого Государственной Думой закона,

но отклоненного Советом Федерации.

Правовая регламентация законотворческого процесса в форме согласительных комиссий имеет различную правовую природу. Согласительная комиссия на стадии отклонения Советом Федерации закона осуществляется в рамках Регламентов палат федерального парламента, а согласительная комиссия на стадии рассмотрения законопроекта осуществляется в рамках Бюджетного Кодекса.

Согласительная процедура является законотворческим процессом, который обеспечивает разрешения разногласий между Государственной Думой и Советом

1 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.07.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2 Законодательная деятельность: Законы, отклонявшиеся Советом Федерации из принятых (одобренных) Государственной Думой в 2012 году, отсортированные по дате внесения в ГД (по убыванию). Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/(дата обращения 05.08.2013).

32

Федерации Российской Федерации только по вопросам законотворчества. Регламент Совета Федерации, равно как и Регламент Государственной Думы регулирует вопросы законодательного процесса при создании согласительной комиссии: вопросы организационного характера, касающиеся процедуры создания комиссии; порядок избрания членов комиссии; процессуальный порядок закрепления функционирования комиссии; время и место работы, процедура прекращения комиссии.

Конкретные мероприятия законотворческого процесса в работе согласительной комиссии нормативно не урегулированы. Так, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации1 определяет круг участников согласительной комиссии, обладающих правом выражения собственного мнения на принимаемый закон. При этом члены Совета Федерации, равно как и депутаты Государственной Думы, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Это означает, что в законотворческий процесс согласительной комиссии вовлекается большой круг участников, обеспечивающий учет личного мнения каждого. Необходимым видится дополнительное отражение в регламентах палат парламента следующих вопросов законотворческого процесса при согласительных процедурах: более подробную методику процедуры выработки совместных решений, в том числе порядок учета мнения каждого выступившего по существу обсуждаемых вопросов; дополнительное введение процедуры проведения необходимых квалификационных экспертиз по предмету разногласий, проводимых до момента совместного их обсуждения; пределы предмета выступления участников,

которые должны быть определены рамками рассматриваемых поправок; выявление причин возникновения возникших разногласий по законотворческой деятельности и последствия их устранения.

Формой совместного законотворческого процесса можно назвать совместное заседание палат федерального парламента в порядке ст. 100 Конституции Российской

1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // [Электронный ресурс]. - URL:: - council.gov.ru (дата обращения 02.08.2013г.)

33

Федерации. На заседаниях не проводятся совместные обсуждения и голосования1. Тем не менее, именно такие заседания являются ключевыми в направлении законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Заслушивание посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств являются ключевыми моментами, оказывающими влияние на индивидуальное восприятие парламентария, а, значит, и на законотворческую деятельность российского парламента в целом.

Совместные заседания палат федерального парламента с целью заслушивания посланий теоретически и юридически не относится ни к одной из стадий законодательного процесса. В силу того, что законотворческий процесс – это мыслительная деятельность парламентария, то степень влияния таких совместных заседаний на законотворческую деятельность достаточно высокая. Послание Президента Федеральному Собранию следует назвать концентрацией идей законотворческого процесса, как первоначальную стадию законодательного процесса на этапе его зарождения. Предпосылкой возникновения законодательных инициатив часто обусловлено именно этим посланием. Совместное заседание палат для заслушивания посланий является именно законотворческим процессом,

проявляющегося в форме установки идейного содержания мышления каждого парламентария. Содержание такой установки будет оказывать непосредственное воздействие на принятие решений парламентария в течение всего законотворческого процесса в широком аспекте этой концепции.

Процесс зарождения законопроекта, или законодательная инициатива,

безусловно, является законотворческим процессом. Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией Российской Федерации. Законодательная инициатива в теории права определена как отдельная стадия законодательного процесса. Регламент Государственной Думы законодательный процесс начинает с момента внесения в палату законопроекта и завершает его промульгацией закона.

Таким образом, законотворческий процесс в форме разработки законодательной

1 Постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 16. Ст. 1451.

34

инициативы в законодательный процесс Государственной Думы не включен, и как отдельная стадия в Регламенте Государственной Думы не обозначена.

Процесс разработки законопроекта в виде завершенных действий по законопроекту находит свое закрепление в Регламенте Совета Федерации. При этом Регламент не содержит общей методики по разработке законопроекта, а содержит нормы совершению определенных действий по внесению законопроекта: сроки внесения законопроекта инициатором в профильный комитет; сроки проведения правовой и лингвистической экспертиз; виды документов, прилагаемых к законопроекту; процедура рассмотрения законодательной инициативы на заседании Совета Федерации; и т.д.

Практику реализации права внесения законодательной инициативы Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации нельзя назвать активной. В весенней сессии 2013 года Советом Федерации внесен всего один законопроект №

261572-6, который направлен на приведение положений Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации.1 Такое положение законотворческой деятельности Совета Федерации является недопустимым в силу того, что в первую очередь, данный орган является представителем регионов страны и призван отстаивать позицию населения субъектов Российской Федерации.

Важным является обращение внимания на развитие института законотворческого процесса верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации, реализуемого через право законодательной инициативы. Необходимо закрепить в нормах Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дополнительные методы законотворческого процесса при разработке законопроекта. Видится перспективным регламентация следующих форм:

подробная проработка законопроекта на первоначальном этапе в профильном комитете; изложение четких принципов, предъявляемых к тексту законопроекта; закрепление общих правил конструирования законопроекта; проведение исследования по вероятным результатам применения законопроекта; возможность проведения

1 Законодательная деятельность: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. [Электронный ресурс].

URL:: http://asozd2.duma.gov.ru/ (дата обращения 05.08.2013г.)

35

предварительного социологического опроса в регионах (Совет Федерации является их представительством, что способствует упрощению данной процедуры);

формулирование программ плановой и прогнозной проработки законопроектной деятельности палаты. Закрепление и реализация таких законотворческих процедур положительно отразятся на динамике развития использования практики законотворческого процесса парламента и ходе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе, позволят исключить вероятность отклонения законопроектов Государственной Думой, в-целом обеспечат более профессиональный подход к законотворческому процессу.

Итак, законотворческий процесс в федеральном парламенте – это мыслительный процесс индивидуального характера, а законодательный процесс – это последовательно оформленная и юридически закрепленная процедура применения результатов законотворческого процесса. Законотворческий процесс федерального уровня законодательной власти недостаточно регламентирован нормативно.

Необходимо закрепление норм, четко регламентирующих общие принципы осуществления законотворческого процесса. Парламент – это коллегиальный орган,

при этом индивидуальное мнение оказывает существенное влияние на принятие решений. Поэтому необходимо уделить внимание нормативному регулированию законотворческого процесса с точки зрения правовой регламентации важных процедур, способствующих положительной динамике законодательного процесса.

2.3. Законотворческий процесс региональных парламентов

Правовая регламентация законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации обусловлена спецификой регионального парламента. В основном все субъекты Российской Федерации начинают осуществлять правовое регулирование законотворческого процесса со стадии внесения законопроекта в парламент.

Традиционным правовым источником регулирования процесса принятия законов в регионах является регламент, но используются иные формы регламентации законотворческого процесса. К примеру, в Чукотском автономном округе принят

36

кодекс о нормативно-правовых актах1, в Ямало-Ненецком автономном округе закон

«О правотворчестве»2, и др.

Законотворческий процесс в региональных парламентах на современном этапе развития процедур регионального законотворчества имеет упрощенный порядок. Это обусловлено однопалатной структурой законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Упразднение в парламенте Свердловской области палаты представителей полностью исключает проведение согласительных процедур законотворчества во всех региональных парламентах. Таким образом, общие принципы осуществления законотворческого процесса в региональных парламентах на данном этапе могут быть подвергнуты общефедеральному правовому регулированию.

Основным отличительным признаком регулирования законотворческого процесса в региональных парламентах является определение стадий законодательного процесса. Так, в Оренбургской области рассмотрение и принятие законопроекта на заседаниях Законодательного Собрания осуществляется не менее чем в двух чтениях3.

Таким образом, законотворческий процесс имеет строгую обязательную форму,

обусловленную прохождением стадии рассмотрения в данном виде. Законотворческий процесс в данном региональном парламенте не может завершиться на стадии рассмотрения законопроекта в первом чтении.

Правовые основы регулирования законотворческого процесса в регионах устанавливается не только регламентами. Так, в Свердловской области законодательство содержит четкую концепцию стадий законодательного процесса4.

Это означает, что законотворческий процесс осуществляется в рамках установленного законом порядке. Региональным законом определяются четыре основные стадии:

1«Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа» от 24.02.2009 года № 25-ОЗ: принят Думой Чукотского автономного округа 20.02.2009 года (ред. от 04.07.2013 года) // Ведомости. 2009. N 8/3. С.186.

2Закон ЯНАО от 06.04.2006 года № 13-ЗАО (ред. от 28.05.2013 года) «О правотворчестве» : принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 22.03.2006 года // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2006. N 3. С.86.

3Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 22.12.2007 года № 1865 (ред. от 17.04.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Оренбургской области» (вместе с «Регламентом Законодательного Собрания Оренбургской области») // Южный Урал от 2 февраля 2008 года, № 29 (спецвыпуск № 52 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области).

4Областной закон от 10.03.1999 года № 4-ОЗ (ред. от 27.02.2013 года) «О правовых актах в Свердловской области» (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 16.02.1999 года) // Областная газета от 15 июня 2005 года. № 170-171.

37

1)внесение проекта закона Свердловской области в Законодательное Собрание в порядке законодательной инициативы;

2)рассмотрение проекта закона Свердловской области и принятие закона Свердловской области Законодательным Собранием;

3)подписание Губернатором Свердловской области закона Свердловской области, принятого Законодательным Собранием, и официальное опубликование закона Свердловской области;

4)вступление в силу закона Свердловской области.

Законотворческий процесс обусловлен мыслительным процессом, развитие которого предсказать невозможно. Поэтому законотворческий процесс оказывает прямое влияние на число стадий законодательного процесса. Как следствие, в

результате законотворческого процесса регионального парламента, возникают факультативные стадии законодательного процесса. Эти факультативные стадии определены в Регламенте Законодательного Собрания Свердловской области. В числе факультативных стадий законодательного процесса, которые являются результатом законотворческого процесса, можно отметить стадии:

-решение об отказе в принятии проекта закона Свердловской области к рассмотрению Законодательным Собранием;

-внутренняя финансовая (научная, лингвистическая и др.) экспертиза законопроекта;

-рассмотрение законопроекта в двух или трех чтениях, которая обусловлена векторным развитием законотворческого процесса;

-рассмотрение законопроекта в нескольких чтениях в одном заседании парламента;

-рассмотрение закона, отклоненного Губернатором Свердловской области, на повторное рассмотрение Законодательным Собранием1.

Законодательство Свердловской области обуславливает региональный

законотворческий процесс обязательными процедурами. Так, в зависимости от

категории принимаемого закона законотворческий процесс должен включать

1 Постановление Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области от 03.11.2011 года № 204-СПП (ред. от 23.04.2013 года) «О Временном регламенте Законодательного Собрания Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 2012. № 11 (2011). Ст. 1967.

38

обязательную процедуру независимой научной экспертизы по проектам законов Свердловской области о внесении изменений в Устав Свердловской области и по проектам законов в форме кодексов Свердловской области.1 Согласно Регламенту Законодательного Собрания Свердловской обрасти законотворческий процесс,

содержит особый порядок по принятию законопроектов о внесении изменений в Устав Свердловской области; законопроектов, требующих внесения изменений в областной бюджет; иных законопроектов в случаях, предусмотренных законами Свердловской области.

Положительной характеристикой благоприятного развития законотворческого процесса в региональных парламентах является установление ограничения сроков законотворческих процедур. Так, в Оренбургской области установлены пресекательные сроки по рассмотрению законопроекта: срок рассмотрения во втором чтении законопроекта на заседании не должен превышать шесть месяцев. В

Новосибирской области установлен трехмесячный срок работы над законопроектом до его рассмотрения в первом чтении, при этом общий срок рассмотрения всего законопроекта не установлен2.

В Республике Дагестан сроки законотворческого процесса на стадии рассмотрения законопроекта не определены, но четко устанавливается, что продолжительность перерывов между чтениями не может превышать трех месяцев.3 В

Республике Татарстан установлен двухмесячный срок по подготовке к рассмотрению в первом чтении законопроекта4. Очень жесткий срок рассмотрения законопроекта установлен в Верховном Хурале Республики Тыва. Общий срок законотворческого процесса в региональном парламенте не должен превышать трех месяцев со дня его

1См.: Областной закон от 10.03.1999 года № 4-ОЗ (ред. от 27.02.2013 года) «О правовых актах в Свердловской области» (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 16.02.1999 года) // Областная газета от 15 июня 2005 года, С. 4-8.

2См.: Постановление Законодательного Собрания Новосибирской области от 26.05.2011 № 102 (ред. от 28.03.2013) «О Регламенте Законодательного Собрания Новосибирской области» // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 2011. № 27.

3Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 года № 8 (ред. от 17.06.2013 года) «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»: принят Народным Собранием РД 31.03.1997 года // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 4. Ст. 1050.

4Постановление ГС РТ от 26.02.2004 года № 2632 (ред. от 30.05.2013 года) «О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 2 (I часть).

39

регистрации в Верховном Хурале (парламенте) Республики Тыва, включая согласительные процедуры.1

Негативным фактором следует назвать отсутствие правовой регламентация последствий несоблюдения сроков законотворческой деятельности региональными парламентариями ни в отношении дальнейшего рассмотрения законопроектов, ни в отношении депутатского корпуса – виновников соответствующих нарушений.

Отсутствие установления сроков, равно как и отсутствие ответственности по несоблюдению сроков по рассмотрению законопроектов ведет к затягиванию всего законотворческого процесса. Во многих региональных парламентах распространена практика отсутствие жесткой регламентации сроков законотворческого процесса на стадии рассмотрения законопроектов. Сроки рассмотрения законопроекта устанавливаются Председателями парламентов субъекта Российской Федерации, при этом пределы установления таких сроков не определяются.

Законотворческая деятельность региональных парламентов на стадии рассмотрения законопроектов определяется региональными нормативными правовыми актами, а, чаще всего, регламентами. Традиционным является законотворческий процесс, осуществляемый в двух чтениях. Такая практика законотворческого процесса установлена Московской городской Думой2,

Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай3, Государственным Собранием – Курултай Республики Башкортостан4, Народным Собранием Республики Дагестан,5 Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия6, Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики7, Законодательным

1 Закон Республики Тыва от 12.07.2004 года № 832 ВХ-1 (ред. от 15.03.2013 года) «О порядке реализации права законодательной инициативы» (принят ЗП ВХ РТ 23.06.2004 года) // Тувинская правда от 20 июля 2004 года.

2См.: Постановление Московской городской Думы от 16.11.2005 года № 320 (ред. от 10.10.2012 года) «О Регламенте Московской городской Думы» // Ведомости Московской городской Думы. 2005. № 12(2). Ст. 299.

3Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай от 31.05.2006 года № 3-3(ред. от 07.12.2012 года) «О Регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай» // Сборник законодательства Республики Алтай. 2006. № 32(38). Ст. 190.

4Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан. Официальный портал. О парламенте. [Электронный ресурс]. URL:: - http://www.gsrb.ru/(дата обращения 11.08.2013).

5Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 года № 8 (ред. от 17.06.2013 года) «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»: принят Народным Собранием РД 31.03.1997 года // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 4. Ст. 1050.

6Постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 21.12.2010 года № 493-IV (ред. от 12.04.2013 года) «О Регламенте Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» // Хальмг унн. 2010. № 238-239.

7Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 года № 48-РЗ (ред. от 28.11.2012 года) «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики»: принят Народным Собранием КЧР 15.11.2002 года // День Республики. 2002. № 152(16194).

40