Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

структурированию законопроекта, оформлению законопроекта по содержанию ссылок.1

Законотворческая инициатива в Республике Адыгея сопровождается подготовкой обязательного комплекса документов, которая отражает перекос важности самого законопроекта в сторону необоснованной перегруженности документооборота. Так, законопроект и прилагаемые к нему материалы представляются в количестве 68 экземпляров2. Кроме самого законопроект необходимо обеспечить обязательным приложением следующих документов:

1)сопроводительным письмом;

2)текстом законопроекта с указанием на его титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

3)пояснительной запиской, обосновывающей необходимость его принятия и включающей развернутую характеристику законопроекта, предмет законодательного регулирования, изложение концепции законопроекта, его целей, основных положений,

места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-

экономических и иных последствий его принятия;

4)справкой о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

5)перечнем законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения,

дополнения которых потребует принятие данного законопроекта;

6)предложениями о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

7)финансово-экономическим обоснованием (в случае внесения законопроектов,

реализация которых потребует дополнительных материальных и иных затрат);

8) копией текста законопроекта и приложений к нему на электронных носителях.

Региональная практика определения методики по разработке текста законопроекта должна послужить примером для всех законотворческих инициатив.

Более того, рассмотренные региональные нормативные акты могут быть основой к

1Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 23.04.2002 года № 186 (ред. от 12.04.2013 года) «О Регламенте Законодательного собрания Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2002. № 3 (71).

2Постановление ГС - Хасэ Республики Адыгея от 05.12.2012 года № 479-ГС «О Регламенте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Ведомости ГС - Хасэ Республики Адыгея. 2012. № 21.

11

принятию единых общих правил на федеральном уровне по законотворческой деятельности. При этом необходимо обязательно обратить внимание на регламентацию законотворческой инициативы городом Москвой, которая детально и четко излагает общие критерии по требованию к содержанию законотворческой инициативы. Такая регламентация методики по разработке законопроектов необходима для исключения общих ошибок при законотворческих инициативах.

На федеральном уровне нормативного регулирования законотворческой инициативы действуют методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов1, но они не достаточно широко отражают весь спектр необходимых требований к законопроектам. Рекомендации содержат общие правила структурирования законопроекта, порядок употребления ссылок, условия внесения изменений в законодательные акты, и перечень утративших силу законодательных актов.

Данные методические рекомендации должны стать азбукой по законотворческой деятельности. В настоящее время они не способны регулировать методику эффективного осуществления законотворческой деятельности. Поэтому необходимо осуществить их переработку. Подробной методике составления законопроекта необходимо подвергнуть положения о необходимости принятия проекта закона, о

лингвистических требованиях по изложению законопроекта, прописать подробный механизм этапов разработки законопроекта на стадии законотворческой инициативы,

содержать обязательные условия к проведению экспертиз, и многое другое. Такое четкое изложение требований к методике по реализации законотворческой инициативы позволит избежать дополнительной нагрузки на парламент при принятии законопроектов, и, как следствие, позволит сократить время. Все это положительно отразиться на качестве принимаемых законов.

Необходимо также уделить особое внимание методике изложения законопроекта. В силу того, что субъекты права законотворческой инициативы являются не всегда подготовленными специалистами, то необходимо отразить в

1 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов: протокол заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 года N 187 (подготовлены Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации). [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 15.08.2013).

12

методических правилах обязательное прохождение законопроекта экспертиз, в том числе по соответствующему оформлению законопроектов. Обеспечение проведения такой экспертизы и вероятность несущественной переработки законопроекта

(исключить возможность изменения идеи и целеполагания законопроекта) можно возложить на квалифицированных специалистов аппарата федерального или регионального парламентов.

1.2. Субъекты законотворческой инициативы

Федеральный уровень законотворческой деятельности круг субъектов законотворческой инициативы определен Конституцией Российской Федерации,

который с недавнего времени дополнен «российской общественной инициативой».1

Практика реализации конституционного круга субъектов права законодательной инициативы уже укрепилась и получила реальное воплощение. Народ, как уникальный субъект инициативы, получил свое право законотворческой инициативы недавно.

Реализация правил концепции на практике ставится под сомнение в виду того, что идея законопроекта должна быть реализована посредством самого текста законопроекта. Социально-экономическое обоснование необходимости принятия законопроекта на сегодняшний день является очень важным фактором к осуществлению законотворческой инициативы вообще. Таким образом, на практике сомнительным является осуществление законотворческой инициативы населением.

Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации как субъекты права законодательной инициативы ограничены в предметах ведения (ст. 104 Конституции Российской Федерации). Такие ограничения вызывают нарекания со стороны научного круга по фактам не использования права законодательной инициативы2. Наделяя конституционным правом законодательной инициативы в ограниченном виде,

1Указ Президента РФ от 04.03.2013 года N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива») // Собрание законодательства РФ. 2013. N 10.

Ст. 1019.

2См., например: Ашхотов З.А. Конституционный Суд Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы / З.А.Ашхотов // Журнал российского права. 2011. N 8. С. 40 - 48.

13

законодательство не лишает суды законотворческой инициативой. Идея законотворческой инициативы, как один из этапов законотворческой инициативы,

этими субъектами используется в полной мере и без ограничений. Другой вопрос,

принимаются ли эти идеи в качестве законотворческих инициатив парламентом. Так, к

примеру, Конституционным судом изложена идея законотворческой инициативы,

согласно которой федеральному законодателю надлежит - в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций,

выраженных в настоящем Постановлении, - внести необходимые изменения в гражданское процессуальное законодательство, регулирующее пределы действия имущественного (исполнительского) иммунитета применительно к жилому помещению (его частям), если для гражданина-должника и членов его семьи,

совместно проживающих в данном жилом помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания, с тем чтобы обеспечить возможность удовлетворения имущественных интересов кредитора (взыскателя) в случае, когда по своим характеристикам соответствующий объект недвижимости явно превышает уровень, достаточный для удовлетворения разумной потребности гражданина-

должника и членов его семьи в жилище, а также предусмотреть для таких лиц гарантии сохранения жилищных условий, необходимых для нормального существования. 1

Активная реализация субъектом законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации законотворческой инициативы обусловлена наличием качественной нормативно-правовой базы, участием квалифицированных специалистов по составлению добротного законопроекта. Многие предпосылки способствуют активизации законотворческой инициативы данной ветви власти: обилие методических рекомендаций в сфере законотворчества; наличие качественного набора специалистов; специфическая деятельность каждого министерства, ведомства,

управления, способных обосновать не только идею законопроекта, но и правовое обоснование необходимости принятия закона или даже прогноз последствий принятия закона. Все эти факторы способствуют стремительной динамике развития на практике

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2012 года N 11-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова» // Собрание законодательства РФ. 2012. N 21. Ст. 2697.

14

законотворческой инициативы данного государственного органа. Поэтому на современном этапе развития законотворческих инициатив утвердительно заявлено мнение, что, происходит доминирование в законотворческой инициативе органов исполнительной власти1.

Практика реализации права законотворческой инициативы законодательными

(представительными) органами власти субъектов Российской Федерации на сегодняшний день довольно активная. Проблемы по реализации плодотворной работы законотворческой инициативы вызывает множество нареканий, которые в настоящее время имеют положительную динамику их преодоления.2

Президент Российской Федерации имеет особый статус, который предопределяет преимущественное право субъекта законотворческой инициативы.

Реализация законотворческой инициативы Президентом Российской Федерации осуществляется в порядке статьи 104 Конституции Российской Федерации. При этом законодательная инициатива Президента Российской Федерации является приоритетной и в соответствии с Регламентом Государственной Думы Российской Федерации законопроекты Президента подлежат внеочередному рассмотрению на заседаниях.

Самым важным используемым и практически неоспоримым реализуемым институтом законотворческой инициативы следует назвать Послание Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию (статья 84 Конституции Российской Федерации). Послание Президента России как элемент механизма государственного управления является единой общегосударственной центральной идеей законотворческой инициативы субъекта права законодательной инициативы.

Справедливо замечание о том, что развитие общественных отношений в значительной мере определяется процессом законотворчества и посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.3 При этом законотворческая инициатива в форме Послания Президента Российской Федерации охватывает как федеральный, так

1 Демин И.Н. Актуализация либертарно-юридической концепции права в российской правовой доктрине // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 8. С. 11 - 15.

2См.: Шаклеин Н.И Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств// Н.И.Шаклеин // Юридический мир. 2008. N 11., Безруков А.В. Оптимизация взаимодействия законодателей при реализации законодательной инициативы парламентом субъекта Российской Федерации/ А.В. Безраков // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 54 - 57.

3Вавилов С.В. Интервью с заместителем Председателя Центральной избирательной комиссии России, членом Центрального совета Ассоциации юристов России С.В. Вавиловым // Юрист. 2008. N 7. С. 5.

15

и региональный уровень законодательной власти в России. Таким образом, Президент Российской Федерации посредством Послания становится субъектом законотворческой инициативы в региональных парламентах страны.

Осуществление предложений по совершенствованию законодательства, круг субъектов законотворческой инициативы разнообразен. Особое место в системе субъектов права законодательной инициативы занимает государственный орган – прокуратура Российской Федерации. Как субъект законодательной инициативы прокуратура в законодательстве не обозначена. Тем не менее, как субъект законотворческой инициативы, данный орган включается в участие законотворческой деятельности ведомственными нормативными актами.

Потенциал законотворческой деятельности прокуратуры в законодательной инициативе объемен и разнообразен. Установленные формы сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления определяют деятельность этого органа в сфере законотворчества. Законотворческая инициатива прокуратуры проявляется в следующих формах:

-инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;

-участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;

-подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты.1

Законотворческая инициатива приобрела свой потенциал для реализации практически всеми органами государственной власти и должностными лицами. Так,

право обращения к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, принадлежит

1 Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 года N 144 (ред. от 06.02.2013 года) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»(вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации»). [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 17.08.2013).

16

Уполномоченному по правам человека. Такое право законотворческой инициативы устанавливается на законодательном уровне в случае возникновения предпосылок,

устанавливаемых данным должностным лицом самостоятельно. Важным фактором по возникновению законотворческих идей является мнение Уполномоченного по правам человека. Основанием к его обращению является предположение о том, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан,

совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.1

К числу органов, обладающих правом законотворческой инициативы, также относится Счетная Палата, которая в пределах своей компетенции вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации и развитии финансовой системы Российской Федерации2. Помимо государственных структур в состав субъектов, обладающих правом законотворческой инициативы, входят общественные объединения. Так, на законодательном уровне все молодежные и детские объединения наделены правом внесения предложения субъектам права законодательной инициативы по изменению федеральных законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей и молодежи.3

Итак, субъекты законотворческой инициативы делятся на две категории: первая категория – это совпадение права законодательной инициативы и права законотворческой инициативы, вторая – это реализация права законотворческой инициативы. Таким образом, круг субъектов законотворческой инициативы расширен по отношению к субъектам законодательной инициативы. Субъекты законодательной

1См.: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 года N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 года) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

2Федеральный закон от 05.04.2013 года N 41-ФЗ (ред. от 07.05.2013 года) «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

3Федеральный закон от 28.06.1995 года N 98-ФЗ (ред. от 05.04.2013 года) «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 27. Ст. 2503.

17

инициативы определены законом, а субъекты законотворческой инициативы вступают на стадии законотворческой деятельности посредством осуществления права законотворческой идеи, принятие участия в разработке законопроекта, осуществление экспертиз и других форм.

18

Глава 2

Правовая регламентация законотворческой деятельности парламента

2.1. Законодательный процесс и законотворческий процесс:

правовые основы

Основная функция парламентов заключается в законодательной деятельности.

Наряду декларированием основной деятельности парламентов законодательство Российской Федерации не содержит единого правового акта, закрепляющего методику работы в сфере законотворчества парламентов как федерального, так и регионального уровня законодательной власти. Законодательный процесс всегда остается объектом пристального внимания научных исследований. Наиболее важные и ключевые

проблемы законодательного процесса исследовались в работах С.А. Авакьяна,

В.М. Баранова, О.Н. Булакова, М.В. Варлен, И.В. Гранкина, В.Б. Исакова,

Д.А. Ковачева, И.В. Котелевской, А.А. Котенкова, Ю.К. Краснова, В.А. Лебедева,

А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, И.Н. Рязанцева, Ю.А. Тихомирова,

Г.Р. Хабибуллиной, Т.Я. Хабриевой, А.В. Хамукова, В.Е. Чиркина, Н.И. Шаклеина,

И.И. Шувалова.

Главными проблемами законодательного процесса парламента являются:

отсутствие динамики развития отношений субъектов законодательного процесса по преодолению препятствий в законотворческих процедурах; проблематика единообразного регулирования законодательного процесса региональных парламентов; законотворческие ошибки парламентариев на всех стадиях процесса;

недостаточность разработанности проблематики правовой регламентации законодательного процесса и др. Детальная проработка проблем законодательного процесса, осуществляемого на федеральном и региональном уровне законодательной власти, позволит преодолеть большинство обозначенных и выявленных в процессе исследования проблем.

Законодательный процесс и законотворческий процесс взаимосвязаны между собой. В научной сфере даже происходит отождествление понятий законодательного и

19

законотворческого процессов1. Пределы этого соотношения не ясны, поэтому необходимо определить соотношение и взаимосвязь категорий законодательный процесс и законотворческий процесс. Данные концепции имеют единый смысл, так как означают совокупность совершаемых действий по принятию закона. Для того чтобы определить, какие именно это действия, необходимо установить, что понимает законодатель под понятиями законодательный процесс и законотворческий процесс.

Законодательство Российской Федерации не содержит определение концепции

«законодательный процесс». Конституция России не содержит концепции ни законодательного, ни законотворческого процессов. При этом основной закон содержит базовые правила процедур принятия закона: императивно учреждает государственные органы, осуществляющие законодательный процесс (ст.105);

определяет круг субъектов законодательной инициативы и порядок ее внесения (ст.

104); процедуру осуществления законодательного процесса, в том числе формы самостоятельности (ст.100); пределы предметов исключительного ведения палат Федерального Собрания в законодательном процессе (ст.102, 103) и процедуры решения совместных вопросов (п.4 ст.105); и т.д.

Для раскрытия сущности данных концепций обратимся к иным источникам права. Законодательный процесс находит свое закрепление в подзаконных правовых актах. Так, в Указах Президента Российской Федерации законодательный процесс используется как способ совершенствования взаимоотношений между органами государственной власти2. Правительство законодательный процесс определяет как неотъемлемый элемент деятельности данной ветви государственной власти. При этом определяет особый механизм участия в законодательном процессе посредством специально создаваемых органов: статс-секретаря3, института законодательства и

1 См., например: Свирин Ю.А. Дивергенция в системе права: монография. М.: Астра Полиграфия, 2012. 392 с., или Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса. / В.Г. Румянцева , Ю.Е.Ширяев // История государства и права.- 2006. - № 8. , или Багдасаров В.Ю. Основания классификации правотворчества / В.Ю.Багдасаров // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 49 - 57.

2 См., например: Указ Президента РФ от 03.06.1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1996. - № 23. - Ст. 2756. , или Указ Президента РФ от 07.07.1994 года № 1473 «О программе «Становление и развитие частного права в России» // «Собрание законодательства РФ. 1994. № 11. Ст. 1191.

3 См., например: Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 года № 94 (ред. от 26.01.2012 года) «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

20