Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

Глава 3

Институты демократического государственного строя, реализуемые

населением в парламенте

Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим государством. Демократия «заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений».1 Парламенты в России учреждены на федеральном и региональном уровне государственной власти, они осуществляют управление государством посредством принимаемого законодательства. Сформулировано четкое убеждение, что подготовка проектов законодательных актов должна осуществляться на широкой демократической основе, включая в себя учет и анализ общественного мнения.2 Позволяет ли действующее законодательство утвердительно заявлять, что парламент является институтом демократического строя. Для более глубокого изучения проблемы, выяснения неточностей, необходимо обратиться к исследованию данной доктрины.

Нижняя палата Парламента – Государственная Дума Российской Федерации сформирована по принципу всенародного избрания. Процедура избрания постоянно подвержена реформированию. Федеральный закон от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3

преобразовал избирательную систему выборов депутатов Государственной Думы,

осуществив переход от мажоритарно-пропорциональной к пропорциональной избирательной системе. Такая система избрания представителей народа в парламенте получила политическую окраску, что вызывает достаточно много эмоций со стороны ученых и политиков как положительного, так и отрицательного характера. Тем не менее, порядок формирования нижней палаты парламента воспроизводит демократические основы.

1Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 06.02.2012.

2Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: Лекции // Рос. акад. госслужбы при Президенте РФ. М.: РАГС, 2002. С. 44.

3Федеральный закон от 18.05.2005 года № 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012 года) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -2005. - № 21. - Ст. 1919.

51

Верхняя палата Парламента формируется посредством представительства регионов страны. Последний вариант регламентации процедуры отражает более демократичный характер. Закон определяет порядок, при котором члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации - избирает непосредственно население соответствующего региона1.

Представителем же от законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации является действующий депутат этого органа, который в свою очередь избирался населением.

Высказываются мнения о частой смене порядка формирования Совета Федерации, поэтому формулируются взгляды о необходимости закрепления порядка избрания верхней палаты на уровне изменения Конституции Российской Федерации2.

На наш взгляд, частое реформирования законодательства, в том числе затрагивающее демократические принципы, не являются отрицательным моментом. Реформы являются следствием изменения общества, улучшения качества жизни населения. Они обусловлены необходимостью решения возникающих проблем в обществе.

Более важным, на наш взгляд, является своевременная реакция законодателей на вторую часть проявления демократии, сконцентрированной в возможности населения влиять на процесс принятия властными структурами решений. Данная процедура в настоящее время требует дополнительной правовой регламентации. Рассмотрим некоторые формы участия населения в принятии решений парламентом.

3.1. Законодательная инициатива населения

Законодательная инициатива населения является прямой формой участия граждан в принятии важных политических решений. Для обеспечения участия населения в законотворческом процессе необходима соответствующая правовая регламентация такой возможности и действующий механизм ее реализации.

Непосредственная регламентация права реализации законодательных инициатив населением в федеральном законотворческом процессе не содержит правовой основы

1Федеральный закон от 03.12.2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (часть 4). Ст. 6952.

2Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Совет Федерации: модернизация или консервация (размышления) / В.Т. Кабышев, Т.В. Заметина // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 32 - 35.

52

на уровне законодательства. Этот юридический институт реализуется посредством обращения в представительные органы, политические партии, общественные организации (в том числе молодежные парламенты) и через органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правом законодательной инициативы в соответствии с законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» принадлежит любому депутату или члену Совета Федерации.

Исходя из того, что депутат Государственной Думы является народным избранником,

то данную норму можно воспроизвести как реализацию законодательной инициативы населением через своего представителя. Кроме того, депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями. Именно таким способом депутат может реализовать волю населения посредством законодательной инициативы.

Прямое участие населения в законодательном процессе посредством законодательного закрепления на наш взгляд является нецелесообразным. Ряд ученых считают данную меру необходимой1. Тем не менее, законопроекты, поступающие в Государственную Думу Российской Федерации от компетентных субъектов такого права, на сегодняшний день не отвечают надлежащим требованиям.2 В числе возвращенных законопроектов имеются не только проблемы в разработке необходимости принятия, но и элементарное нарушение правил юридической техники.

Анализу проблематики возврата законопроектов посвящено большое количество научных исследований. Среди ключевых причин возвратов законодательных инициатив названы: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок

(«устаревание») нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней);

большие сложности с получением финансово-экономического обоснования

1См., например: Прудентов Р.В. Протестные отношения (по материалам некоторых зарубежных стран) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 31 - 37.; Устюгов М.С. Промежуточные итоги исследования по теме: «Правовая культура личности и коррупция: проблемы корреляции» // Общество и право. 2011. № 2. С. 66 - 68.

2Так, например, в процессе работы весенней сессии 2013 года шестого созыва Государственной Думы Российской Федерации возвращено 126 проектов законопроекта, аналогичный период 2013 года возвращено 132 законопроекта. / Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Статистика законодательного процесса. [Электронный ресурс]. URL: http://www.duma.gov.ru (дата обращения 09.07.2013).

53

законопроекта.1 Такие нарушения возникают у квалифицированных специалистов,

которые дополнительно используют заключения экспертов в соответствующей сфере правоотношений. Население же не обладает соответствующей квалификацией по составлению законопроектов. Поэтому необходимость предоставления населению права законодательной инициативы на сегодняшний день является неоправданной.

Существенным шагом к реальному воплощению непосредственной демократии является обеспечение с 7 мая 2012 г.2 участия населения в законодательном процессе парламента на первоначальном этапе. Созданы условия для реализации «российской общественной инициативы».3 Предложения, получившие поддержку не менее 100 тыс.

граждан в течение одного года приобретают статус законодательной инициативы.

Существенными условиями приобретения такого статуса являются весомые условия,

препятствующие к такому участию населения в законотворческом процессе. Во-

первых, предложения должны быть переработаны в Правительстве Российской Федерации экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества.

Такая переработка в перспективе может изменить концепцию самого предложения в сторону ухудшения предлагаемой или в результате окажется ничтожной. Во-вторых,

право народной инициативы урегулировано на подзаконном уровне. Принципы непосредственной демократии лучше закреплять на законном уровне как неотъемлемое право народа. В- третьих, установленный механизм регистрации пользователей в сети Интернет, не обеспечивает достоверность данных о дееспособности пользователя.

Более эффективным способом реализации народной инициативы в настоящее время следует назвать наличие права использования предложений через региональные парламенты. Законодательными (представительными) органами власти субъектов

1Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств. / Н.И. Шаклеин // Юридический мир. 2008. № 11. С. 25-33.

2Указ Президента РФ от 07.05.2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

3«Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года» (утв. Правительством РФ). [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru (дата обращения 16.07.2013г)

54

Российской Федерации принимаются законодательные инициативы через Интернет ресурсы. При этом условия, содержащиеся для федерального уровня инициатив населения, изложенные в Концепции, отсутствуют. Так, в Оренбургской области создан сайт http://www.zaksob.ru/, который содержит обращение Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области «Моя законодательная инициатива». На страницах сайта осуществляется трансляция заседаний Законодательного Собрания в режиме он-лайн, что делает работу депутатов регионального парламента более прозрачной и обеспечивает жителям региона возможность для непосредственного восприятия механизма законотворческой деятельности.

Каждый посетитель сайта может реально участвовать в законотворческом процессе, оказывать влияние на принятие решений по различным аспектам общественно-политической, социально-экономической жизни Оренбуржья и России.

На Интернет-странице житель Оренбургской области может оставить свои предложения и замечания по действующим законам и проектам, высказать свое мнение, выступить с законодательной инициативой и предложить свои варианты решений.

Изложенный способ использования региональных предложений от населения о законодательных инициативах более действенный. Реализация такой инициативы может носить единичной характер (предложение может быть принято от одного человека – жителя данного региона), что не допустимо Концепцией (предложение должно получить поддержку 100тыс.граждан). Такое предложение будет поддержано законодательным (представительным) органом власти субъекта с учетом проблематики конкретного региона. Дополнительно будет проведена проработка предложения специалистами регионального парламента и уже в форме законопроекта будет направлена в Государственную Думу Российской Федерации. Такой вид законодательной инициативы (регионального народного предложение) будет иметь эффективную форму непосредственного участия населения в законотворческой деятельности парламента на первичной стадии.

Разновидностью участия населения в законотворческом процессе федерального и регионального парламентов следует назвать законодательную инициативу местного

55

самоуправления. Представительные органы местного самоуправления являются непосредственным населением. В силу российского законодательства1 депутаты местного самоуправления осуществляют свою деятельность на непостоянной основе.

Только десять процентов представительного органа являются депутатами,

осуществляющими депутатскую деятельность на постоянной основе. Таким образом,

основной состав депутатов определяют волю представляемого населения в роли депутатов – «общественников2«. Следовательно, все законотворческие инициативы представительного органа местного самоуправления, направляемые в региональный парламент, продиктованы жизненной практикой местных жителей муниципального образования.

Законодательная инициатива реализуется местным самоуправлением в региональном парламенте посредством внесения законопроектов в региональный парламент в сфере регионального законотворчества и в рамках федерального законотворчества через региональный парламент. Местное самоуправление на практике активно использует законодательную инициативу, тем не менее,

региональный парламент не всегда относится к таким инициативам внимательно.

На практике встречаются безосновательные отказы региональных парламентов к обеспечению интересов местного самоуправления в федеральном законотворческом процессе. Так, Орским городским Советом депутатов на очередном двадцать пятом заседании вынесено решение о внесении законодательной инициативы по изменению федерального налогового законодательства3 с просьбой к Законодательному Собранию Оренбургской области о поддержании инициативы представительного органа в федеральном парламенте. Законодательным Собранием Оренбургской области предложение представительного органа местного самоуправления муниципального образования город Орск было безосновательно отклонено, при этом

1См: Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013 года, с изм. от 27.06.2013 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2003. № 40. Ст. 3822.

2См.: Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица. / Васильев В.И. // Журнал российского права. 2005. № 12. С.127-135.

3Решение Орского городского Совета депутатов № 25-414 от 24.08.2012 г. «О законодательной инициативе по принятию федерального закона «О внесении изменений в статью 48 части первой Налогового кодекса Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://orsk-gorsovet.ru(дата обращения 06.08.2013).

56

причины возврата не указаны1. Такой случай отказа представительному органу населения развивает негативное отношение к перспективе развития инициативы муниципальных образований по участию в федеральном законотворческом процессе.

Отрицательным фактором влияния на динамику развития участия населения через представительные органы местного самоуправления в законотворчестве парламентов является отсутствие единого механизма учета законодательных инициатив. Население хочет видеть результат, а при направлении законодательных инициатив местным населением не всегда возможно отследить результат. Следствием такого фактора опять является безынициативность.

На практике не в полной мере обеспечена прозрачность направления законотворческих инициатив местного самоуправления. Поэтому видится перспективным введение общественного контроля населением над деятельностью представительных органов. Позитивной можно назвать работу Орского городского Совета депутатов по введению в практику электронного документооборота с 2013

года, которая способна оказать положительное влияние на развитие перспективы сближения органов государственной власти (парламента) и населения в сфере законотворчества. Созданный представительным органом местного самоуправления электронный сайт http://orsk-gorsovet.ru содержит информацию о проводимых публичных заседаниях представительного органа. На сайте размещается информация о проектах рассматриваемых органом решений, что обеспечивает своевременное общественное участие в делах представительного органа. Видится перспективным отображение обратной связи с региональным парламентом (результаты инициатив,

обращений) на Интернет-сайте в целях возможного общественного резонанса.

В целом, в работе представительно органа муниципального образования город Орск Оренбургской области по результатам проведенного исследования практики направления законотворческих инициатив с 2007 года установлена положительная тенденция к вовлечению местного населения в законотворческий процесс. Население может и должно принимать участие в политической жизни муниципального образования и страны в-целом, а задачей представительного органа является создание

1 Письмо Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области Председателю Орского городского Совета депутатов Л.К.Березняку № 23-01/492-и от 29.11.2012 г. // номенклатура дел Орского городского Совета депутатов № 0415 «Поступающие документы» вх. № 04-14/648 от 04.12.2012г.

57

механизмов такого участия. Поэтому необходимо использовать положительный опыт

Орского городского Совета депутатов и в других представительных органах местного

самоуправления.

3.2. Участие населения в принятии законопроектов как стадия

законодательного процесса парламента

Участие населения в обсуждении законопроектов включает совместное с парламентом принятие нормативно-правовых актов, регулирующих основных сферы жизнедеятельности человека. Обсуждение является факультативной стадией законотворческого процесса, которая проявляется в различных формах. Обеспечение участия населения в законотворческом процессе продиктовано демократическими принципами, провозглашенными Конституцией Российской Федерации. Участие населения является неуправляемой стадией законодательного процесса, которая может привести к прекращению законотворческого процесса в целом, или развить законотворческий процесс во внезапно неожиданном направлении. «Демократические механизмы, позволяющие широким слоям населения участвовать в процессе принятия законодательных актов, должны не только реализовывать важное конституционное право граждан на непосредственное участие в управление делами государства, но и обеспечивать соответствие законодательных решений интересам общества».1 Учет мнения населения в законотворческом процессе всегда обусловлен отсутствием возможности принятия решения представительными органами самостоятельно, без выражения мнения общественности.

3.2.1. Опрос

Опрос населения по принимаемым парламентом законопроектам, как форма законотворчества, не находит правовой регламентации в федеральном законодательстве. Тем не менее, в регионах принимаются соответствующие законы.

Так, в Краснодарском крае принят закон Об опросе населения, который определяет

1 Сергеев А.А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции 21 - 23 марта 2002 г. М., 2003. С. 316.

58

основное условия и порядок проведения опроса населения Краснодарского края как формы народовластия в регионе1. Такие же законы приняты в г. Москве2, Иркутской области3, Ханты-Мансийском автономном округе4, в Чукотском автономном округе5.

При этом согласно закону г. Москвы опрос граждан является формой привлечения населения к управлению делами население города Москвы с целью выявления мнения жителей по проектам правовых и нормативных актов и учета их интересов по вопросам местной жизни.

В законе Иркутской области круг общественных вопросов, подлежащих народному опросу в отличие от г. Москвы расширен. На опрос могут быть вынесены не только вопросы местного значения, но и важные вопросы, находящиеся в ведении области как субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,

иными федеральными нормативными правовыми актами. При этом указывается перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на опрос:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований области, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а

также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти области,

органы местного самоуправления муниципальных образований области либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов государственной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований области;

1 Закон Краснодарского края от 13.08.1999 года № 203-КЗ (ред. от 08.04.2003 года) «Об опросе населения Краснодарского края»: принят ЗС КК 03.08.1999 года // Кубанские новости. 1999. - № 171.

2Закон г. Москвы от 25.06.1997 года № 21 (ред. от 21.02.2001 года) «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1997. № 7. С. 145.

3Закон Иркутской области от 18.06.2010 года № 44-ОЗ «Об областном опросе»: принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 26.05.2010 года № 21/9-ЗС // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010.

21(том 1). С. 121.

4Закон ХМАО от 08.05.1998 года № 30-оз (ред. от 07.07.2009 года). «О консультативном опросе населения в ХантыМансийском автономном округе - Югре»: принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 28.04.1998 года // Новости Югры («Спецвыпуск»). 1998. № 56. С.142.

5Закон Чукотского автономного округа от 23.12.1999 года № 52-ОЗ (ред. от 21.02.2011 года) «О консультативном опросе в Чукотском автономном округе»: принят Думой Чукотского автономного округа 10.12.1999 года // Ведомости. 2004. № 1.С. 42.

59

3)об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4)о принятии или об изменении областного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств области;

5)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения области.

Региональные законодатели устанавливают, что опрос осуществляется в форме голосования. В частности, в Иркутской области четко урегулирована процедура.

Голосования проводятся по опросным листам в помещении участка по проведению опроса или в форме открытого поименного голосования по опросным спискам путем поквартирного (подомового) обхода и на участках опроса.

Опрос населения является социологическим методом получения информации.

Результаты опроса населения для депутатов не является обязательными при принятии решений, но все-таки служат эффективной предпосылкой учета мнения населения.

Опрос может содержать конкретные вопросы, а может быть предметом выявления мнения по принимаемому закону в-целом. Опрос отражает субъективный подход.

Надежность информации, получаемой при опросе, зависит от содержания и характера планируемой информации, уровня компетентности респондента. При этом отрицательным моментом может быть недостоверность полученных данных, который проявляется в пассивном участии населения в опросе, в отсутствии четко выраженного мнения опрашиваемых, невозможности проконтролировать ситуацию формулировки ответа, самостоятельность и полноту ответа и т.д. Таким образом,

опрос можно отнести к пассивному ограниченному воздействию на процесс правотворчества.

3.2.2. Всенародное обсуждение

Процедура участия населения в обсуждении законопроектов на федеральном уровне урегулирована Указом Президента Российской Федерации1. Исходя из данного

1 Указ Президента РФ от 09.02.2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 939.

60