Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

нормативно-правового акта воля Президента Российской Федерации при определении критерия выбора законопроекта, который будем подвержен общественному обсуждению, является императивной. По истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта Президенту Российской Федерации должен быть предоставлен доклад о результатах его обсуждения.

На практике всенародное обсуждение происходит не всегда по воле Президента Российской Федерации, но и по инициативе граждан России. Обе палаты парламента организовывают публичное обсуждение законопроектов, помещая тексты законопроектов на официальные сайты парламента. Любой желающий вправе ознакомиться с ними. Рассмотрим образец такого «народного» обсуждения законопроектов населения на примере законопроекта № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения правового положения, полномочий и функций Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук). Данный законопроект относится к ведению Российской Федерации и одобрения субъектов Российской Федерации не требует.

При внесении законопроекта «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительство Российской Федерации не привлекло научное сообщество к предварительному обсуждению. Кроме того, указание президента на публичное обсуждение законопроекта не поступало. Тем не менее, законопроект получил широкую огласку, общество было возбуждено, научная общественность очень широко обсуждало законопроект, в том числе посредством Интернет. Организованы митинги: более 2000 научных сотрудников в Нескучном саду, Ленинский, 14, у президиума Академии наук.1 Широкое обсуждение получил законопроект посредством телевизионных компаний: НТВ, «Россия», «Первый канал» и др. В Государственную Думу направлены обращения ученых с предлагаемыми

1 Валерий Черешнев: Закон о реорганизации государственных академий наук антинародный и антиконституционный. Выступление от 03.07.2013 г. Официальный сайт партии «Справедливая Россия». [Электронный ресурс]. URL: http://spravedlivo.ru/ (дата обращения 10.07.2013).

61

поправками1. Результатом такого вида всенародного обсуждения во втором чтении обсуждалось 174 поправки к закону, 69 из которых приняты.2 Таким образом, в

результате этих неожиданно возникших всенародных обсуждений в проект закона уже на данном этапе рассмотрения удалось внести весьма значимые изменения. Кроме того, Совет по науке при Министерстве образования высказал мнение о необходимости возврата к рассмотрению этого закона в Государственной Думе во втором чтении3.

Изложенные факты позволяют резюмировать, что ни один законопроект,

проходящий стадии рассмотрения в парламенте Российской Федерации, не может остаться незамеченным обществом. Население вправе самостоятельно регулировать процесс вовлечения в обсуждение законопроектов посредством общественных организаций, средств массовой информации, сети Интернет и др. способов.

Проблемным моментом в настоящее время остается процедура предварительного обсуждения законопроектов населением страны. Рассмотренный пример по всенародному участию граждан России в обсуждении законопроекта «О

Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» позволяет сделать вывод о необходимости введения обязательной законодательно урегулированной процедуры обсуждения законопроекта до момента его внесения в парламент. Отсутствие действующего механизма такого предварительного обсуждения порождает негативные эмоции общественности, обуславливает дополнительную существенную переработку парламентом законопроектов (внесение

69 поправок в рассматриваемый нами законопроект говорит о неразработанном законопроекте). Такие обстоятельства обеспечивают в работе Государственной Думы Российской Федерации огромный тормоз основной деятельности парламента.

ВРоссии процедура предварительного всенародного обсуждения урегулирована

с1 сентября 2012 года, но данная норма носит характер подзаконного нормативно-

1См., например: Обращение ученого совета института философии РАН от 02.07.2013 года по итогам обсуждения проекта Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №305828-6. [Электронный ресурс]. URL: http://iph.ras.ru/ (дата обращения 10.07.2013).

2См.: / Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. [Электронный ресурс]. URL: http://www.duma.gov.ru(дата обращения10.07.2013).

3Заявление Совета по науке при Минобрнауки о проекте закона о РАН от 9 июля 2013 года. [Электронный ресурс]. URL: http://polit.ru/ (дата обращения 10.07.2013).

62

правового акта. Правила разработаны Правительством Российской Федерации и устанавливают порядок раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов.1 На пути к предварительному обсуждению законопроектов исполнительных органов власти населением существуют реальные препятствия. Так, согласно правил, на сайте http://regulation.gov.ru/ установлен единый портал по обсуждению законопроектов населением. Тем не менее, по состоянию на 16 июля 2013 года, данный сайт фактически не работает.

Правилами установлен срок обсуждения проектов нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, который составляет от 15 до 60 дней. Данный срок является достаточным для получения соответствующей политической и общественной оценки проектов. Тем не менее, необходимость проведения общественного обсуждения и установления срока обсуждения нормативно-правового акта, определяется разработчиком. Таким образом, реальный доступ населения к обсуждению проектов нормативно – правовых актов исполнительных органов поставлен в зависимость от мнения и работы разработчика.

Изложенные факты позволяют сделать вывод о неэффективности действующих норм предварительного обсуждения законопроектов, введенных Правительством Российской Федерации до момента их направления в парламент. Необходимо обеспечить реальный механизм предварительного обсуждения законопроектов населением России, вносимых на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации. Для этого необходимо четко урегулировать процедуру по размещению именно всех законопроектов, предлагаемых правительством Российской Федерации к рассмотрению в законодательном органе. Дополнительно необходимо отметить важность размещения законопроектов на доступном для всех граждан сайте Интернет без учета мнения разработчика о важности самого законопроекта.

Действенной моделью предварительного обсуждения законопроектов следует назвать сформированный механизм обсуждения проектов закона в субъекте

1 Постановление Правительства РФ от 25.08.2012 года № 851 (ред. от 18.12.2012 года) «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»: вместе с «Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 36. Ст. 4902.

63

Российской Федерации – Оренбургской области. Законодательным Собранием Оренбургской области создан сайт http://www.zaksob.ru, на котором помещаются значимые на взгляд регионального парламента законопроекты. Для обсуждения созданы условия, а именно: любой житель, зарегистрировавшись на сайте, может оставить свой комментарий. Так, по законопроекту «О содержании и защите домашних животных в Оренбургской области»1 поступили возражения жителя Оренбургской области о нецелесообразности обязательной регистрации домашнего животного собаки, которая весит менее одного килограмма, наряду с тем, что для других животных, например, кошек, такая регистрация не является обязательной. На наш взгляд, доводы жителя являются обоснованными (дополнительно изложены и другие факторы) и должны быть учтены при дальнейшей проработке закона.

Положительным все-таки является сам факт, что жители активно участвуют в законотворческом процессе, происходящем в региональном парламенте.

Более урегулированным на законодательном уровне следует назвать порядок принятия законов Государственной Думой по предметам совместного ведения.

Данный порядок позволяет учитывать мнение регионов по законопроектам. Таким образом, данная категория законопроектов подвержена обязательному всенародному обсуждению через региональные органы законодательной (представительной) власти.

Порядок предоставления отзывов на законопроект устанавливается федеральным законодательством: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.2 Такая процедура содержит элемент всенародного обсуждения законопроекта, так как данный проект обсуждается компетентными органами власти субъектов Российской Федерации во всех регионах страны с учетом специфики данной территории. Положительным моментом было бы вовлечение в такое обсуждение населения посредством обсуждения законопроектов в регионах жителями.

1 Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 09.01.2013 г. № 23-01/15 О проекте закона Оренбургской области «О содержании и защите домашних животных в Оренбургской области». [Электронный ресурс].

URL: http://www.zaksob.ru (дата обращения 18.07.2013).

2 Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2013 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 1999. № 42. Ст. 5005.

64

Для этого необходимо обеспечение такого обсуждения через соответствующие сайты Интернет, как показано на рассмотренном ранее примере с Оренбургской областью.

С учетом изложенных проблемных моментов, возникающих при обсуждении законопроектов населением, необходимо отметить важность данной стадии законотворческого процесса для всех его участников. Достижение единства мнения населения и государственной власти по принимаемым законам в России позволит сгладить негативный настрой населения к власти, позволит Парламенту принимать нужные «работающие» законы. Поэтому видится необходимым урегулировать на уровне федерального законодательства вопросы, способствующие формированию идеального демократического правового государства с эффективным механизмом государственного управления:

1.Закрепить общую концепцию всенародного обсуждения законопроектов населения с точки зрения важности его проведения в качестве обязательной стадии законодательного процесса на всех этапах (предварительное обсуждение до момента внесения в парламент и на этапах рассмотрения в самом законодательном органе вне зависимости от уровня власти).

2.Разграничить понятия обязательного и факультативного обсуждения законопроектов, определив круг соответствующих вопросов. При этом, обязательное обсуждение законопроектов населением должно включать дополнительно социологические методы опроса различных категорий граждан. Факультативное обсуждение законопроекта должно проходить обязательно по всем законопроектам на стадии предварительного обсуждения до момента поступления их в Государственную Думу.

3.Обеспечить прозрачность законотворческого процесса по всем законопроектам, вносимым в парламенты России (федеральный и региональные),

возложив обязанность по опубликованию законопроектов на инициатора законодательной инициативы с использованием доступных средств массовой

информации, в том числе сети Интернет.

65

3.2.3. Публичные слушания

Законодательство Российской Федерации не содержит четкого критерия к

определению концепции публичных слушаний. Такое определение дается Конституционным судом. Публичные слушания являются публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования.

Они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение,

правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям1.

Анализ федерального законодательства позволяет выделить публичные слушания как важную стадию в общей структуре процедуры применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер2 и как форму парламентского контроля.3 Таким образом, публичные слушания являются обязательной формой контроля населения через парламент за наиболее важными вопросами государственного управления в целях соблюдения прав человека на благоприятные

условия жизни.

Процедура проведения публичных слушаний на законодательном уровне не урегулирована. Публичные слушания обоих палат Федерального Собрания представлены в форме парламентских слушаний4. Регламенты палат

1Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 года № 931-О-О «По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 2. С. 14.

2Федеральный закон от 08.12.2003 года № 165-ФЗ (ред. от 11.07.2011 года) «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» // Собрание законодательства РФ.2003. № 50. Ст. 4851.

3Федеральный закон от 07.05.2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

4См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. №2134-II-ГД // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст.801; 2000, № 22, ст.2283; № 30, Ст.3128., Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. постановления палаты от 9 июня 1999 г. № 259-СФ. // СЗ Российской Федерации. 1999. № 24. Ст. 2921

66

предусматривают парламентские слушания, в которых вправе присутствовать представители средств массовой информации и общественности. Информация о теме,

времени и месте проведения парламентских слушаний передается средствам массовой информации не позднее, чем за 10 дней до начала слушаний. Процедура проведения парламентских слушаний обоих палат федерального парламента идентична.

Парламентские слушания осуществляется посредством выступления участников,

после которых могут быть заданы вопросы, как в устной, так и в письменной форме.

Конечная цель парламентских слушаний - принятие рекомендаций по обсуждаемому вопросу.

Парламентские слушания палатами Федерального Собрания планируются заранее. При этом график их проведения с указанием тем парламентских слушаний помещается на официальном сайте. Так, Государственной Думой шестого созыва на осеннюю сессию 2013 года запланировано проведение трех публичных слушаний.

Назначены даты проведения данных парламентских слушаний и указаны телефоны для регистрации участников. График таких слушаний помещен на всеобщее рассмотрение 4 июля 2013 г.1

Институт публичных слушаний является воплощением реализации населением непосредственной воли через обсуждение правового акта по наиболее важным сферам жизни населения. Исходя из данного положения, законодатель должен закреплять обязательный круг таких вопросов, допуская возможность дополнительного увеличения объема таких вопросов. Так, Государственная Дума шестого созыва определила темы парламентских слушаний на осеннюю сессию 2013 года:

законодательное обеспечение муниципально-частного партнерства в Российской Федерации: проблемы, перспективы, предложения; законодательное регулирование обеспечения безопасности зданий и сооружений: проблемы и основные направления совершенствования; размещение линейных объектов: проблемы правового регулирования и основные направления совершенствования законодательства. Для того, чтобы узнать из каких принципов исходила палата парламента при определении круга вопросов, выносимых на публичное слушание, необходимо обратиться к законодательству.

1 Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Парламентские слушания. [Электронный ресурс].

URL: http://www.duma.gov.ru./ (дата обращения 15.07.2013).

67

Законодательство Российской Федерации устанавливает круг вопросов,

рассматриваемых парламентом при условии обязательного использования участия населения в форме публичных слушаний. Обязательному рассмотрению парламентом

вформе публичных слушаний отнесены вопросы:

-проведение Государственной Думой парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей1;

-проведение Федеральным Собранием парламентских слушаний по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций2;

-проведение Федеральным Собранием парламентских слушаний по вопросам использования атомной энергии3;

-проведение Федеральным Собранием парламентских слушаний по вопросам о практике принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также о несоблюдении указанными органами и их должностными лицами Конституции Российской Федерации,

федеральных законов и судебных решений4;

- и др. - перечень таких вопросов является открытым, то есть законодательство не вводит запрет на проведение публичных слушаний по вопросам, прямо не предписывающим законодательством.

Субъекты Российской Федерации, как правило, устанавливают круг вопросов,

выносимых на публичные слушания в пределах определенных федеральным законодательством. Дополнительно субъекты устанавливают, что публичные слушания могут проводиться в иных случаях, установленных законодательством5. К

общим вопросам, выносимым на публичное обсуждение в форме публичных

1Федеральный закон от 10.07.2002 года № 86-ФЗ (ред. от 07.05.2013 года) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. -2002. - № 28.- Ст. 2790.

2Федеральный закон от 21.12.1994 года № 68-ФЗ (ред. от 11.02.2013 года) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

3Федеральный закон от 21.11.1995 год № 170-ФЗ (ред. от 25.06.2012 года) «Об использовании атомной энергии» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

4Указ Президента РФ от 03.04.1997 года № 278 (ред. от 19.09.1997 года) «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 14. Ст. 1608.

5См., например: Закон Новосибирской области от 05.12.2011 года № 152-ОЗ (ред. от 05.03.2013 года) «О Законодательном Собрании Новосибирской области»: принят постановлением Законодательного Собрания Новосибирской области от 24.11.2011 № 152-ЗС // Советская Сибирь от 23 декабря 2011 года, С.3.

68

слушаний регионального парламента, относятся вопросы принятия законов о бюджетном процессе субъекта Российской Федерации, отчета об исполнении бюджета1 и наиболее важные вопросы политической и общественной жизни региона.2

В целом, круг вопросов, рассматриваемых региональными парламентами, органичен этими направлениями.

Процедура проведения публичных слушаний региональными парламентами схожа с аналогичной процедурой, установленной на федеральном уровне законодательной власти. Назначению публичных слушаний предшествует обязательное размещение рассматриваемого законопроекта на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В целях организации и проведения публичных слушаний председатель регионального парламента издает распоряжение, которым определяются форма, сроки, место, дата и время проведения публичных слушаний, перечень поручений аппарату законодательного органа, порядок публикации информационного сообщения о проведении слушаний, объем и порядок расходования средств на проведение публичных слушаний.3 Участие в публичных слушаниях может принять любой желающий. При этом он обязан зарегистрироваться не позднее, чем за 3 дня до дня проведения публичных слушаний путем сообщения о своем желании участвовать в публичных слушаниях по контактному телефону, указанному в информационном сообщении о проведении публичных слушаний. Общее руководство по проведению публичных слушаний осуществляется председательствующим.

Таким образом, публичные слушания являются одним из ключевых способов выявления мнения населения. В то же время участники публичных слушаний вправе вносить предложения по проектам актов органов власти. Результатом такого слушания являются рекомендации, которые впоследствии могут принять форму закона. Процедура осуществления публичных слушаний носит традиционный

1 Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2013 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42 Ст. 5005.

2См., например: Закон Новосибирской области от 25.12.2006 года № 80-ОЗ (ред. от 14.06.2012 года) «О нормативных правовых актах Новосибирской области» (принят постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от

07.12.2006 № 80-ОСД) // Советская Сибирь от 10 января 2007 года, С.4.

3См., например: Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 20.04.2011 года № 97 (ред. от 14.09.2011 года) «О регламенте проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета» // Оренбуржье от 6 мая 2011 года, С.5.

69

характер, при этом участие может быть в форме личного присутствия участника или посредством его письменного обращения через Интернет или иные средства связи.

Необходимым условием следует назвать обязательное информирование надлежащим образом населения о проведении публичных слушаний как региональных, так и федеральных парламентов.

3.2.4. Референдум

Самым урегулированным по сравнению с другими формами участия населения в законотворчестве на уровне закона1 и редко используемым является референдум -

институт реализации демократических принципов посредством использования права народа на участие в законотворческой деятельности парламента по наиболее важным вопросам. Единственный всенародный референдум в России состоялся 12 декабря

1993 года по факту принятия Конституции Российской Федерации, более в России референдумы не проводились. В настоящее время законодательство Российской Федерации практически ликвидировало референдум как формы непосредственного выражения принадлежащей народу власти, что подтверждается практическим его применением и мнением Конституционного Суда.2 Существование института всенародного референдума законодательство России содержит, но по факту является фикцией.

Федеральный парламент не использует на практике всенародный референдум как стадию законотворческого процесса. В России неоднократно выдвигались идеи о всенародном референдуме, например: предложение Совета Федерации поддержать проведение референдума Российской Федерации по вопросу об углублении экономической и политической интеграции России и Белоруссии (от 03 октября 1995

года); предложение Председателя Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками о необходимости референдума по вопросу о членстве Украины в НАТО (12 сентября 2007 года); инициатива вынесения вопроса о вступлении России в

1 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 года № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008 года) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 года № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.

70