Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

представительный орган местного самоуправления, а региональное законодательство может расширить круг субъектов законодательной инициативы (включение глав местного самоуправления, Советов (ассоциаций) муниципальных образований1 и др.).

Местное самоуправление лишено права законодательной инициативы в федеральный парламент России. Такое положение исключает участие местного самоуправления в законодательном процессе общефедерального уровня посредством использования права законодательной инициативы. Законодательство определяет, что местное самоуправление реализует свое право на участие в законодательном процессе в качестве инициатора законопроекта только в региональном парламенте.2 Порядок внесения в региональный парламент законодательных инициатив имеет жесткую регламентацию на уровне федерального и регионального законодательства.

Обращения местного самоуправления является формой участия местного населения в законотворческом процессе. В отличие от законодательной инициативы,

правовая природа обращений местного самоуправления на законодательном уровне не определена. На законодательном уровне понятие обращения местного самоуправления отсутствует. Тем не менее, на практике местное самоуправление активно использует институт обращений как стадию законотворческого процесса.

Институт обращения местного самоуправления находит свое закрепление в некоторых нормативно-правовых актах представительных органов. Именно представительный орган местного самоуправления в силу сложившейся практики принимает такие обращения. Поэтому основным правовым источником обращений местного самоуправления являются регламенты представительных органов.

Обращения в регламенте могут быть закреплены как отдельный институт,

используемый в форме коллегиального решения представительного органа. Так,

положения Регламента Собрания депутатов Кыштымского городского округа содержат нормы, регламентирующие статус и процедуру таких обращений. Регламент

1 См, например: Закон Оренбургской области от 14.03.2002 года № 455/380-II-ОЗ (ред. от 16.11.2012 года) «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области» // Южный Урал от 23 марта 2002 года, С. 2 - 4.

2 См.: Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2013 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.1999. № 42. Ст. 5005.

81

содержит раздел XI: Обращения Собрания депутатов городского округа1. Обращение принимается решением депутатов, которое осуществляется путем голосования большинством голосов. Согласно Регламенту обращение может быть адресовано к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации,

Губернатору Челябинской области, Законодательному Собранию Челябинской области, Правительству Челябинской области, в иные органы государственной власти Российской Федерации и Челябинской области. Следует отметить, что Регламент данного представительного органа разграничивает понятия депутатского запроса и обращения.

В регламентах и иных нормативно-правовых актах местного самоуправления иногда не разграничены понятия обращение местного самоуправления и понятие депутатский запрос. При этом отмечается содержание обращения, которое включает вопрос или предложение. Такой запрос может быть направлен в различные органы местного самоуправления и органы государственной власти2. Отождествление института обращения с депутатским запросом является не совсем верным. Во-первых,

депутатский запрос не всегда является решением коллегиального органа, во-вторых,

депутатский запрос не является формой участия местного самоуправления в законотворческом процессе.

Положительным свойством обращения представительных органов местного самоуправления следует назвать возможность его направления, как в федеральный,

так и в региональный парламент. На практике местное самоуправление использует обращения в Государственную Думу Российской Федерации, минуя региональный парламент. Так, Советом депутатов муниципального образования г. Бердска Новосибирской области3 направлено обращение в Государственную Думу Федерального Собрания. Данное обращение отражает взгляд населения на рассматриваемый законопроект и содержит собственное мнение населения на вероятный результат в случае принятия законопроекта. Непосредственные прямые

1 Решение Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 29.07.2010 года № 65 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов Кыштымского городского округа» // Кыштымский рабочий от 17 августа 2010 года, С.4.

2 См., например, Решение Думы Ивдельского городского округа Свердловской области от 28.06.2012 года № 36 «Об утверждении Регламента Думы Ивдельского городского округа». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/(дата обращения 27.07.2013).

3 Решение Совета депутатов муниципального образования г. Бердска от 17.06.2004 года № 223 «Об обращении Совета депутатов» // Бердские новости от 2 сентября 2004 года, С.11.

82

обращения местного самоуправления упрощают процедуру возможности влияния мнения местного населения на принимаемые законы. Кроме того, такие обращения позволяют исключать возможность влияния региональных парламентов на мнение местного населения.

Обращения местного самоуправления в Государственную Думу является, прежде всего, формой участия (вступления) местного самоуправления в законотворческом процессе. Как правило, такие обращения содержат инициативу поддержания законопроектов, или их изменения. При направлении таких обращений в Государственную Думу через региональный парламент сопряжено с негативными последствиями. Ведь обращение в Государственную Думу Российской Федерации местных органов через региональный парламент могут и не дойти, так как субъект Российской Федерации на своем уровне, используя свое право, может не поддержать инициативу местного населения.

Наиболее важным отрицательно влияющим фактором на обращения местного самоуправления через региональный парламент является время. Так, при направлении через региональный парламент обращений местного самоуправления, инициирующих изменение федерального законопроекта в целях его совершенствования, обусловлены длительным сроком его прохождения. Примером такого негативного последствия влияния временного фактора является обращение Совета депутатов города Мурманска.1 Местным представительным органом предлагалось свое изложение законопроекта № 479724-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием организации дорожного движения», проходящего стадии рассмотрения в Государственной Думе. В обращении Совета депутатов города Мурманска содержалась просьба к Мурманской областной Думе обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации о внесении указанных изменений в проект федерального закона № 479724-5. За период направления данного обращения в региональный парламент, законопроект № 479724-5

был уже рассмотрен и принят Государственной Думой. Поэтому, необходимо в данной

1 Решение от 05 марта 2011 года № 34-410 город Мурманск «Об обращении депутатов совета депутатов города Мурманска к депутатам Мурманской областной думы о внесении изменений в проект федерального закона № 479724-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием организации дорожного движения»: Принято Советом депутатов города Мурманска 03 марта 2011 года. [Электронный ресурс]. URL: - http://vmnews.ru (дата обращения 24.07.2013).

83

ситуации использовать упрощенный способ обращения непосредственно в Государственную Думу. Использование местным самоуправлением такого прямого обращения позволило бы вступить в федеральный законотворческий процесс на стадии рассмотрения или обсуждения законопроекта и обеспечило бы большую вероятность учета мнения местного самоуправления в законотворческом процессе.

На практике местное самоуправление иногда подменяет законодательную инициативу институтом обращения. Такое обращение позволяет местному самоуправлению использовать упрощенную форму инициативы. Преимущества обращения очевидны: местному самоуправлению не нужно соблюдать процедуру,

предусмотренную к законодательной инициативе; не нужно формировать проект закона, то есть затраты на юридическую технику и экспертизу, социально-

экономическое обоснование исключаются; само обращение отнимает меньше времени у представительного органа местного самоуправления, нежели разработка законопроекта. Примером такого обращения следует назвать обращение, содержащее просьбу о принятии на региональном уровне законов, регулирующих определенную сферу правоотношений по вопросам местного значения1.

Обращения местного самоуправления связаны с решением задач местного уровня. Преимущественное число обращений местного самоуправления содержат общие проблемы недостаточности финансирования муниципальных образований.

Такие обращения направляются как в федеральный парламент, например, по программам федерального финансирования процедуры переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда2, так и в региональный парламент, например,

по вопросам о предоставлении дополнительного финансирования строительства объектов дорожной сферы3.

1 См. например: Решение Совета депутатов муниципального образования г. Бердска от 23.09.2004 года № 244 «Об обращении к Новосибирскому областному Совету депутатов о подготовке и принятии нормативно-правового акта, регулирующего порядок деятельности, регистрации и финансирования товариществ собственников жилья» // Бердские новости» от 14 октября 2004 года, С.5.

2См, например: Решение городского Совета Новосибирска от 01.02.2006 года № 186 «Об обращениях городского Совета Новосибирска к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Новосибирскому областному Совету депутатов, Губернатору Новосибирской области о финансировании Новосибирской областной целевой программы переселения граждан, проживающих в Новосибирской области, из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2003 - 2010 годы, в части, касающейся города Новосибирска». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 20.07.2013).

3См, например, Решение городского Совета Новосибирска от 01.02.2006 года № 187 «Об обращениях городского Совета Новосибирска к Новосибирскому областному Совету депутатов, Губернатору Новосибирской области о предоставлении дополнительного финансирования строительства объектов дорожной сферы города Новосибирска» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 20.07.2013), или Решение Городского Собрания городского округа

84

Муниципальными образованиями посредством обращений предлагается решение ежедневно возникающих проблем по урегулированию вопросов недостаточного уровня финансирования работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов коммунального назначения; слабой материально-

технической базы бюджетных учреждений социальной сферы. При этом в обращениях местного самоуправления предлагается решение ряда вопросов посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов на федеральном уровне через региональный парламент.1 Такие обращения вызваны необходимостью быстрого реагирования государства на проблемы местного самоуправления, что практически невозможно при использовании института законодательной инициативы.

В завершении необходимо отметить, что обращения местного самоуправления следует рассматривать как упрощенный действующий механизм взаимодействия населения и парламентов по вопросам регулирования правоотношений, в том числе по изменению законодательства. Активная реализация местным самоуправлением данного института позволит преодолеть возникающие противоречия между местным самоуправлением и государственной властью. Соответствующая правовая основа механизма реализации института обращений на законодательном уровне позволит обеспечить активное использование обращений представительных органов местного самоуправления в парламенты Российской Федерации как регионального, так и федерального уровня государственной власти.

По результатам главы следует сделать выводы о том, что общественность принимает участие в законотворческом процессе, как на федеральном, так и на региональном уровне законодательной власти. Наличие или отсутствие правовой регламентации соответствующих форм участия населения в процессе принятия законодательства, не препятствует процессу проявления демократии. Необходимо

«Город Южно-Сахалинск» от 22.07.2009 года № 1560/64-09-3 «Об обращении депутатов городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» в Сахалинскую областную Думу, Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, Союз муниципальных образований Сахалинской области по вопросу низкой обеспеченности муниципального образования доходными источниками и предложений по решению сложившихся проблем» // Южно-Сахалинск сегодня. 2009. 62(599). С.45.

1 См: Решение Городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 22.07.2009 года № 1560/64-09-3 «Об обращении депутатов городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» в Сахалинскую областную Думу, Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, Союз муниципальных образований Сахалинской области по вопросу низкой обеспеченности муниципального образования доходными источниками и предложений по решению сложившихся проблем» // ЮжноСахалинск сегодня 2009. 62(599). С. 112.

85

отметить важность урегулирования на уровне федерального законодательства обозначенных в настоящей проблемных моментов, возникающих на пути реализации механизмов участия населения в делах государства. Развитие перечисленных институтов участия населения в процессе законотворчества парламентов позволит преодолеть многие проблемы, возникающих в законотворческом процессе.

Адекватное и своевременное реагирование законодателя на мнение населения с последующей реализацией его в законах обеспечит стабильному функционированию демократического правового государства с эффективным механизмом государственного управления

86

Заключение

На современном этапе развития законотворчества следует убедительно заявить о необходимости не только законодательного регулирования законотворческого процесса в российском законодательстве, но и возможного проведения кодификации законотворческой деятельности в целом. Регламенты парламентов как федерального,

так и регионального уровня законодательной власти должны отражать внутреннюю организацию законодательного и представительного органа, а не содержать принципы и стадии законотворчества. Регламенты палат федерального парламента, равно как и региональных парламентов не содержат всех комплексных мероприятий по осуществлению законотворческого процесса.

Нормы, регламентирующие порядок осуществления законотворческого процесса на современном этапе развития права, не отвечает требованиям эффективного механизма осуществления форм участия в законодательном процессе. Федеральное законодательство об участии населения непосредственно или через представительные органы и общественные организации в законотворческом процессе либо часто подвержено реформированию (например, закон «О референдуме»), либо не регулирует формы такого участия (процедуры всенародного обсуждения, процедуры публичного слушания). Правовая регламентация законотворческого процесса по качественному регулированию механизмов разработки законотворческих инициатив практически отсутствует.

Региональное законодательство о законотворческом процессе разнохарактерно.

Все региональные парламенты структурированы единообразно, имеют однопалатную структуру, поэтому назрела необходимость разработки общефедерального правила регулирования методов и принципов законотворческого процесса в региональных парламентах.

Все эти факторы и проблемы, подробно рассмотренные в данной работе,

диктуют о необходимости пересмотра процедуры регулирования законотворческого процесса, проходящего в федеральном и региональном парламентах России.

Предложены способы преодоления проблем, препятствующих положительному динамическому развитию качественного законотворческого процесса. Высказывается

87

необходимость по пересмотру действующего законодательства федерального и регионального уровня законодательной власти и подзаконных нормативных актов о законотворческом процессе на предмет определения четкой правовой регламентации по различным формам взаимодействия парламентов с органами власти,

общественными организациями и населением.

Законотворческий процесс – это единый процесс по принятию законов, поэтому недопустимо точечное регулирование отдельных его стадий в различных правовых актах. На современном этапе развития законотворческого процесса видится перспективным принятие единого кодифицированного акта о законотворческом процессе, который объединил бы в себе многие институты законотворческого процесса, освещенные в данном монографическом исследовании.

88

Список использованных источников

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от

30.12.2008 N 7-ФКЗ). – М.: ООО «Юрайт-Издат», 2009. – 45 С.

2. Российская Федерация. Законы. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 года № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005

года) // Собрание законодательства РФ.- 2001.- № 52 (1 ч.).- Ст. 4916.

3.Российская Федерация. Законы. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 года № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008 года) // Собрание законодательства РФ.- 2004.- № 27.- Ст. 2710.

4.Российская Федерация. Законы. Об Уполномоченном по правам человека

вРоссийской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 года N

1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 года) // Собрание законодательства Российской Федерации.-

1997.- N 9.- Ст. 1011.

5.Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации: закон от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (ред. от 02.07.2013 года)//Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

6.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании»: Федеральный закон от 29.12.2010 года № 439-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2011. - № 1.- Ст. 51.

7.Российская Федерация. Законы. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18.05.2005 года № 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012 года) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 21. - Ст. 1919.

8.Российская Федерация. Законы. О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений: Федеральный закон от 28.06.1995 года N 98-ФЗ (ред. от 05.04.2013 года) // Собрание законодательства РФ. -1995. –

N 27. - Ст. 2503.

89

9.Российская Федерация. Законы. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 года № 68-ФЗ (ред. от 11.02.2013 года) // Собрание законодательства РФ.- 1994. - № 35. - Ст. 3648.

10.Российская Федерация. Законы. О парламентском контроле: Федеральный закон от 07.05.2013 года № 77-ФЗ // Собрание законодательства РФ.- 2013.- № 19.- Ст. 2304.

11.Российская Федерация. Законы. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от

03.12.2012 года № 229-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 50 (часть 4). -

Ст. 6952.

12.Российская Федерация. Законы. О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров: Федеральный закон от 08.12.2003 года № 165-ФЗ (ред. от 11.07.2011 года) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4851.

13.Российская Федерация. Законы. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 года N 41-ФЗ (ред. от 07.05.2013 года) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - N 14. - Ст. 1649.

14.Российская Федерация. Законы. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 года № 86-ФЗ (ред. от 07.05.2013 года) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 28. - Ст. 2790.

15.Российская Федерация. Законы. Об использовании атомной энергии: Федеральный закон от 21.11.1995 год № 170-ФЗ (ред. от 25.06.2012 года) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4552.

16.Российская Федерация. Законы. Об образовании: Федеральный закон от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 22.08.2004 года) // Собрание законодательства РФ. - 1996.

-№ 3.- Ст. 150.

17.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 года

90