Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

ВТО на общероссийский референдум (20 апреля 2012 года) и др. Кроме того, в России было инициировано 29 природоохранных референдумов, а местных референдумов по экологическим вопросам около 2001. При этом сами референдумы не всегда проводились, но сама попытка служила предпосылкой к принятию соответствующих решений.2

Наряду с изложенными фактами отсутствия практики использования федеральным парламентом всенародного референдума главный правовой источник подвержен постоянному реформированию. Со времени первого в России (и

последнего на сегодня) референдума принято два специализированных федеральных конституционных закона: «О референдуме в Российской Федерации» от 10 октября

1995 года (недействующий) и от 28 июня 2004 года (действующий). Оба закона имеют две редакции, последний действующий подвержен изменениям, внесенных Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. Вызывает вопрос необходимости реформирования законодательства о референдуме наряду с отсутствием применения данного института на практике.

Референдум как институт народной демократии, проявляемый в качестве стадии законотворческого процесса в России, реализуется отдельными регионами страны.

Данный вид референдума проявляется в двух основных направлениях. Во-первых,

процедура изменения границ субъектов Российской Федерации требует проведения референдума заинтересованных субъектов Российской Федерации, который осуществляется после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации3. Во-вторых, в республиках Российской Федерации могут проводиться референдумы по вопросам собственного ведения, в том числе по принятию Конституций в республиках. В обоих случаях проводимые референдумы касаются жителей определенных территорий Российской Федерации.

Референдум в субъектах Российской Федерации имеет силу закона, о чем провозглашается в основных актах регионов. Так, в Республике Тыва Конституция

1Шугрина Е. Конституционное право на осуществление местного самоуправления при решении вопросов, связанных с землепользованием и градостроительством // Муниципальная власть. 2011. № 1. С. 66 - 69.

2См.: Федоткина Н.В Экологический референдум в России: вчера и сегодня. / Н.В. Федоткина. // Законодательство и экономика. 2006. № 9. С. 24-28.

3Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 года № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005 года) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916.

71

провозглашает, что итоги референдумов имеют высшую юридическую силу и оформляются в виде закона или решения прямого действия1. Великий Хурал (съезд)

народа Республики Тыва наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию Республики Тыва на основе итогов всенародного референдума. Таким образом, источником власти в данном регионе провозглашен народ.

Во всех регионах страны парламентами приняты законы, регулирующие процедуру проведения референдумов. Недостатком регионального законодательства следует назвать отсутствие обязательного перечня вопросов, выносимых на региональный референдум. Как правило, уставы субъектов Российской Федерации содержат обязательное проведение референдума по вопросам изменения территории

(или границ) субъекта. Такое положение уже содержится на уровне федерального законодательства, таким образом, уставы содержат дублирующие нормы. Субъекты Российской Федерации должны регулировать интересы своего населения, при этом наиболее важные, отражающие их специфику необходимо выносить на референдум.

При определении вопросов региональных референдумов критерием их определения являются предметы ведения, определенные Конституцией Российской Федерации.

Регионы слабо используют инициативы проведения референдумов. Во многих регионах до настоящего времени не состоялось ни единого референдума. Так, в

Новосибирской области, равно как и во многих регионах страны, не проведен ни один референдум. При этом Законодательным Собранием Новосибирской области предпринимались попытки проведения референдумов, которые прошли безуспешно:

избирательной комиссией было отказано в регистрации инициатив проведения референдумов. Так, по одной из инициатив Новосибирской избирательной комиссией трижды вынесено решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума.2 Причинами отказа в регистрации инициативы послужили не соответствующие действительности данные некоторых членов инициативной группы. Следует отметить, что отказ в регистрации инициативы о проведении

1Конституция Республики Тыва (ред. от 11.06.2013 года): принята на референдуме Республики Тыва 06.05.2001 года // Тувинская правда от 15 мая 2001 года, С.3.

2См.: Решение избирательной комиссии Новосибирской области от 22.09.2010 года № 41/468, решение избирательной комиссии Новосибирской области от 29.06.2010 года № 25/252, решение избирательной комиссии Новосибирской области от 10.06.2010 года № 24/235 «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Новосибирской области» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/(дата обращения17.07.2013).

72

референдума является препятствием реализации к осуществлению инициативной группой их прав и свобод. Тем не менее, необходимо соблюдать установленный порядок выдвижения инициативы, поэтому необходимо было добиваться удовлетворения требований инициативной группы о проведении соответствующего референдума посредством устранения установленных нарушений.

Субъекты Российской Федерации устанавливают порядок принятия основных законов самостоятельно, в том числе и процедуру их изменения. Обычно именно республики предусматривают принятие Конституций и их изменение в порядке референдума. Поэтому региональными референдумами следует называть, прежде всего, республиканские конституционные референдумы. Этот факт обусловлен возможностью населения участия в принятии самого важного закона республики.

Наряду с наличием возможности проведения референдумов, с начала 21 века референдумы республиками по вопросам принятия и изменения республиканских конституций проводятся довольно редко: в Республике Чувашия в 2001 году1,

Удмуртской Республике в 2000 году 2, в Республике Тыва в 2001 и 2010 годах3,

Чеченской Республике в 2003 и в 2007 годах4.

В иных субъектах Российской Федерации (не республиках) уставы принимаются законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации. Исключением из правила является Кемеровская область. Устав Кемеровской области допускает принятие поправок в Устав Кемеровской области посредством областного референдума5. В отличие от права использования референдума в Кемеровской области, применение которого носит факультативный характер, в Конституциях республик установлен императивный характер изменения и принятия основных законов, который исключает иной способ, кроме референдума.

1 См.: «Календарный план основных мероприятий по подготовке и проведению референдума Чувашской Республики, назначенного Указом Президента Чувашской Республики от 1 ноября 2000 г. № 91»: утв. Постановлением Центризбиркома ЧР от 10.11.2000 № 39/124-II // Советская Чувашия. -2000.- № 218.

2 Постановление Государственного Совета УР от 24.01.2000 года № 142-II «О назначении референдума Удмуртской Республики по внесению поправки в часть 1 статьи 10 Конституции Удмуртской Республики» // Удмуртская правда. 2000 № 10. С.45.

3Постановление ВХ РТ от 28.02.2001 года № 975 «О назначении Референдума Республики Тыва по принятию новой Конституции Республики Тыва» // Тувинская правда от 3 марта 2001 года; Постановление Палаты представителей ВХ РТ от 04.02.2010 № 515 ПП-2 «О назначении референдума Республики Тыва» // Тувинская правда от 6 февраля 2010 года, С.4.

4Конституция Чеченской Республики 23.03.2003 года (ред. от 01.11.2012 года). [Электронный ресурс]. URL: http://chechnya.gov.ru. (дата обращения 17.07.2013).

5«Устав Кемеровской области»: принят Законодательным Собранием Кемеровской области 09.04.1997 года (ред. от 13.12.2012 года) // Кузбасс.- 1997. - № 102.

73

Таким образом, в республиках население принимает непосредственное участие в региональных референдумах по вопросам принятия и изменения основных законов субъектов Российской Федерации, то есть являются активными участниками стадии законотворческого процесса.

В регионах чаще всего используется институт местного референдума как воли местного самоуправления по вопросам жизнедеятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление принимает активное участие, как в инициативах местного референдума, так и в голосовании по вопросам организационной основы местного самоуправления. Тем не менее, такое участие не влияет на законодательный процесс,

происходящий в парламентах как федерального, так и регионального уровня;

поскольку местное самоуправление не наделено правом законотворчества.

В целом исследования показали, что референдум является неиспользуемым, и

как, следствие, неэффективным методом участия населения в законотворческом процессе парламента. Проведение референдума в настоящее время законодателем Российской Федерации строго урегулировано. Тем не менее, референдум все больше вытесняется неурегулированными законом способами участия населения в законодательном процессе: опрос, публичное слушание, всенародное обсуждение. При этом последний способ участия населения как демократический институт участия населения в парламентской законотворческой деятельности получает все большую популярность посредством средств массовой информации и сети Интернет. Особенно важным является обращение внимания законодателя на данные институты проявления демократии в целях своевременного регулирования этих процессов.

3.3. Коллегиальные обращения представительных органов важный институт демократии в законотворческом процессе

3.3.1. Обращение законодательных (представительных) органов государственной власти в федеральный парламент

В качестве важной формы участия населения в законотворческой деятельности

федерального парламента необходимо рассмотреть реализацию возможности

74

использования обращения законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в парламент Российской Федерации. Это обращение осуществляется региональным населением через законодательные (представительные)

органы субъектов Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации по наиболее важным вопросам регионов. Не следует отождествлять обращения законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации с законодательной инициативой. Эти две концепции имеют различную правовую природу.

Законодательная инициатива законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации имеет конституционную основу. Порядок ее внесения в Государственную Думу Российской Федерации строго определен на законодательном уровне. Концепция же «обращения» региональных парламентов в Федеральное Собрание в федеральном законодательстве не содержится. Тем не менее,

такие обращения используются в практике законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Назначение обращений регионального парламента обусловлено, прежде всего,

возможностью оказывать влияние на законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации. Обращения направлены, как правило, на развитие или изменение уже существующего законотворческого процесса, происходящего в Федеральном Собрании. Таким образом, обращения являются факультативной стадией законодательного процесса, проходящего в федеральном парламенте.

Положительным свойством обращения является то, что оно не является законодательной инициативой, поэтому к нему не применяются нормы законодательства о порядке внесения законодательных инициатив в Государственную Думу. Значит, обращение депутатов регионального парламента позволяет обеспечить взаимодействие парламентов в законодательном процессе в упрощенной форме.

Негативным свойством обращений следует назвать отсутствие правовой регламентации обращения как правового института воздействия региональных парламентариев на федеральный законодательный процесс. Этот фактор позволяет игнорировать такие обращения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

75

Обращение депутатов регионального парламента можно считать коллегиальным запросом, или просьбой, направленным законодательным (представительным)

органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Оно призвано отразить острые проблемы, возникающие в регионе, подлежащие обязательному привлечению к ним внимания федеральных законодателей с последующим адекватным реагированием. Обращения принимаются региональным парламентом в виде постановления – процессуального акта законодательного (представительного)

органа государственной власти субъекта Российской Федерации, проект которого подвергается лингвистической и юридической экспертизам, содержит волю коллегиального органа о принятии совместного решения большинством числа голосов.

Обращения региональными законодателями используются редко. Анализ практики обращений показывает, что в некоторых регионах региональный парламент не использует институт обращения в Федеральное Собрание Российской Федерации. В

числе таких регионов значатся: Владимирская область, Вологодская область,

Республика Хакассия, Камчатский край, Амурская область, Калининградская область,

Калужская область, Курганская область, Нижегородская область, Ростовская область,

Еврейская автономная область, Ульяновская область, Ненецкий автономный округ. В

числе активно использующих институт обращений в Государственную Думу следует назвать парламенты регионов: Республика Адыгея, Республика Татарстан,

Краснодарский край, Ставропольский край, Белгородская область, Кемеровская область, Ленинградская область, Московская область, Оренбургская область,

Сахалинская область.

Обращения законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации носят чаще всего индивидуальный характер, то есть учитывающий специфические проблемы конкретного региона. Примером такого обращения следует назвать обращение Законодательного Собрания Оренбургской области четвертого созыва.1 Данное обращение является примером факультативной

1 Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 18.10.2006 года № 667 «Об обращении депутатов Законодательного Собрания Оренбургской Области к Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Миронову С.М., Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Грызлову Б.В., Председателю Правительства Российской Федерации Фрадкову М.Е. по вопросу ускорения придания Бузулукскому бору статуса национального парка» (вместе с «Обращением депутатов Законодательного

76

стадии законотворческого процесса уже проходящего в Государственной Думе по рассмотрению изменений в Лесной Кодекс Российской Федерации. Обращение было направлено на учет мнения региона в связи с рассмотрением Государственной Думой

(в тот период) изменений в Лесной Кодекс Российской Федерации. В обращении отражено, что изменение норм Лесного Кодекса может привести к губительным последствиям статуса Бузулукского бора: бору грозит не только разделение на части по территориальному принципу, но и на отдельные лесхозы внутри каждой области,

граничащей с бором, следовательно, будет нарушена единая политика ведения лесного хозяйства и охраны бора. Предлагалась собственная концепция о придании Бузулукскому бору статуса национального парка

Обращения депутатов законодательного (представительного) органа власти субъектов Российской Федерации наряду с индивидуальными проблемами, могут отражать общую проблематику всех регионов. Так, в обращении Законодательного Собрания Оренбургской области содержится просьба о законодательном урегулировании межбюджетных отношений по вопросу применения норм законодательства «Об образовании»1. Законом педагогическим работникам образовательных учреждений предоставляется право бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. В обращении указано, что данная социальная поддержка является федеральной, поэтому депутаты регионального парламента обращают внимание на необходимость соответствующего урегулирования вопросов предоставления субсидий из федерального бюджета для фактического возмещения из средств федерального бюджета понесенных затрат субъектов Российской Федерации на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.2 В результате обращения

Собрания Оренбургской области к Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Миронову С.М., Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Грызлову Б.В., Председателю Правительства Российской Федерации Фрадкову М.Е. по вопросу ускорения придания Бузулукскому бору статуса национального парка») // Южный Урал. 2006. № 218 С. 6.

1См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 22.08.2004 года) «Об образовании» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

2См.: Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 22.08.2007 года № 1538 «Об обращении депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Грызлову Б.В., Председателю Правительства Российской Федерации Фрадкову М.Е. по

77

Законодательного Собрания Оренбургской области противоречия федеральным парламентом устранены, внесены соответствующие изменения в закон.1 Такое обращение является ярким примером надлежащего реагирования федерального парламента на проблемы, возникающие в регионах страны. При этом все-таки необходимо отметить исключительную необходимость расширения практики применения обращений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по-возможности взамен использования затратных по времени законодательных инициатив.

На практике часто используются обращения о скорейшем рассмотрении Государственной Думой ранее внесенных законопроектов. Так, депутатами Законодательного Собрания Оренбургской области направлено обращение в Государственную Думу об ускорении процесса принятия законопроектов,

направленных на изменение административной ответственности в отношении несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки в общественных местах.2

Обращение депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Нарышкину С.Е. обусловлено востребованностью скорейшего рассмотрения законопроектов, внесенных депутатами Законодательной Думой Томской области и депутатами Законодательного Собрания Кировской области. Оба законопроекта содержали единую проблематику выявления и пресечения административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними. По обращению депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области было принято положительное решение – оба законопроекта назначены к рассмотрению Государственной Думой на 18 января 2013 года. Тем не менее, вопреки ожиданиям региональных законодателей, законопроекты были отклонены. Следует отметить, что Государственной Думой обращение Законодательного Собрания Оренбургской

вопросу предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)» // Южный Урал. 2007. № 168-169.

1Федеральный закон от 29.12.2010 года № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 51.

2 Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 24.10.2012 года № 1097 «Об обращении депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Нарышкину С.Е. о скорейшем принятии проектов федеральных законов № 77372-6 «О внесении изменений в статью 20.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», № 73982-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Оренбуржье от 8 ноября 2012 года, С.10.

78

области удовлетворено в части скорейшего рассмотрения законопроектов, что и было ключевым моментом в самом обращении.

Обращения региональных парламентов, содержащие просьбу об ускорении рассмотрения законопроектов Государственной Думой, носят не единичный характер.

Тем не менее, не все такие обращения принимаются во внимание. Так, причиной обращения депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области1 послужило затягивание процедуры рассмотрения Государственной Думой необходимого законопроекта на годы. Во многих регионах остро стоит вопрос об урегулировании отношений в сфере обращения с домашними животными. Данная сфера правоотношений входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации2. В некоторых субъектах России, как Оренбургская область, Хабаровский край, Ульяновская область, данные вопросы урегулированы в региональном законодательстве в порядке п. 2 ст.76 Конституции Российской Федерации. Тем не менее, необходимость урегулирования на уровне федерального законодательства пределов ведения органов государственной власти в данной сфере правоотношений, обусловила внесение на рассмотрение в Государственную Думу законопроекта, устраняющего противоречия и способствующий единообразному применению норм по вопросам обращения с животными. Законопроект № 458458-5

«Об ответственном обращении с животными»3 с ноября 2010 года находится на рассмотрении в Государственной Думе. Данное обращение, в отличие от ранее рассмотренного нами примера обращения Законодательного Собрания Оренбургской области, до настоящего времени не привело к положительным результатам. До настоящего времени депутаты Государственной Думы не обратили внимание ни на законопроект, ни на обращение регионального парламента.

Рассмотренные примеры позволяют отразить неэффективность института обращений законодательных (представительных) органов власти субъектов

1Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 04.07.2012 года № 647 «Об обращении депутатов Законодательного собрания Ленинградской области к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е.Нарышкину». [Электронный ресурс]. URL: http://pravoregiona78.ru (дата обращения

19.07.2013).

2Определение Верховного Суда РФ от 28.01.2010 года № 32-В09-22. [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 21.07.2013).

3Проект Федерального закона № 458458-5 «Об ответственном обращении с животными» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 23.03.2011 года). - Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Автоматизированная система законодательной деятельности [Электронный ресурс]. URL:http://www.duma.gov.ru. (дата обращения 19.07.2013).

79

Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации. Если в первом случае обращение Законодательного Собрания Оренбургской области привело к результатам в виде скорейшего рассмотрения законопроектов, то во втором случае федеральный парламент на обращение депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области не реагирует. В-целом, оба результата обращений положительными не назовешь, так как депутаты Оренбургской области рассчитывали не только на скорейшее рассмотрение, но и на положительный результат – принятие изменений в соответствующий закон.

В целом, обращения законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации являются сформированным практикой демократическим институтом влияния населения субъекта Российской Федерации на законодательный процесс в Федеральном Собрании. Отсутствие правовой основы регулирования такого института позволяет Федеральному Собранию не реагировать на обращения региональных парламентов. По этой же причине многие регионы не используют на практике обращение, как надежный и действенный институт. Развитие института обращения и надлежащее процессуальное закрепление обращений региональных парламентов в законодательстве Российской Федерации позволит преодолеть многие проблемы, возникающие в законотворческом процессе Государственной Думы. Именно регионы страны обеспечивают федеральному законодателю практическую реализацию законов в соответствии современными потребностями общества и государства.

3.3.2. Обращение органов местного самоуправления

Местное самоуправление принимает участие в законотворческом процессе.

Такое участие осуществляется посредством использования институтов законодательной инициативы и обращений местного самоуправления.

Законодательная инициатива реализуется органами местного самоуправления в порядке, регламентированном законодательством. При этом круг субъектов законодательной инициативы на уровне местного самоуправления определен.

Федеральное законодательство наделяет правом внесения такой инициативы

80