Законотворческий процесс в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Монография

Собранием Республики Карелия1, Государственным Советом Республики Коми2,

Государственным Советом Республики Мордовия3, Государственным Советом Удмурдской Республики4, Верховным Советом Республики Хакасия5, Парламентом Чеченской Республики6, Государственным Советом Чувашской Республики7,

Алтайским краевым Законодательным Собранием8, Законодательным Собранием Забайкальского края9, Законодательным Собранием Камчатского края10,

Законодательным Собранием Краснодарского края11, Думой Ставропольского края12,

Хабаровской краевой Думой13, Законодательным Собранием Амурской области14,

Думой Астраханской области15, Белгородской областной Думой16, Законодательным Собранием Владимирской области17, Законодательным Собранием Вологодской

1Закон Республики Карелия от 04.07.2012 года № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия»: принят ЗС РК 21.06.2012 года // Собрание законодательства РК. 2012. № 7 (Часть I. Ст. 1229).

2Постановление Госсовета РК от 18.12.2002 года № II-10/98 (ред. от 18.04.2013года) «О Регламенте Государственного Совета Республики Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2003. №

3.Ст. 2452.

3Закон РМ от 21.02.2002 года № 10-З ред. от 19.12.2011года) «О правовых актах Республики Мордовия»: принят ГС РМ 14.02.2002 года // Ведомости ГС РМ. 2002. № 15-17(46). Ст. 515.

4Постановление Государственного Совета УР от 25.11.2008 года № 183-IV (ред. от 25.04.2013 года) «О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2008. № 20. Ст. 213.

5Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 29.10.1997 года № 83-5 (ред. от 05.06.2013 года) «О Регламенте Верховного Совета Республики Хакасия» // Вестник Хакасии. 2003. № 60-61. Ст.30.

6Конституция Чеченской Республики 23.03.2003 года (ред. от 01.11.2012 года) // [Электронный ресурс]. URL: http://chechnya.gov.ru (дата обращения 11.08.2013).

7Постановление Государственного Совета ЧР от 15.03.2012 года № 63 (ред. от 23.07.2013 года)» О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики» // Собрание законодательства ЧР. 2012. № 3. Ст. 235

8«Регламент Алтайского краевого Законодательного Собрания»: принят Постановлением АКСНД от 09.01.2001 года № 7 (ред. от 01.04.2013 года) // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 57. С. 40.

9Закон Забайкальского края от 18.12.2009 года № 321-ЗЗК (ред. от 30.04.2013 года) «О нормативных правовых актах Забайкальского края»: принят Законодательным Собранием Забайкальского края 16.12.2009 года // Забайкальский рабочий. 2009. № 239-242. С. 21.

10Устав Камчатского края от 04.12.2008 года № 141 (ред. от 06.03.2013года): принят Постановлением Законодательного Собрания Камчатского края от 14.11.2008 года № 326 // Официальные Ведомости. 2008. № 199-200. С.132.

11Постановление ЗС Краснодарского края от 25.05.2011 года № 2572-П (ред. от 26.06.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2011. № 43. Ст. 132.

12«Устав (Основной Закон) Ставропольского края»: принят Государственной Думой Ставропольского края 29.09.1994 года // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994. № 4. Ст. 41.

13Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 24.02.2010 года № 2032(ред. от 24.04.2013 года) «О Регламенте Законодательной Думы Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2010. № 3(92). Ст.122.

14Постановление Законодательного Собрания Амурской области от 18.04.2008 года № 2/136 (ред. от 30.05.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Амурской области» // Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области. 2008. № 18. С.120.

15Постановление Думы Астраханской области от 10.03.2006 № 44/2 « О Регламенте Думы Астраханской области». [Электронный ресурс]. URL: http://astroblduma.ru/ (дата обращения 12.08.2013).

16Закон Белгородской области от 31.12.2003 года № 108 (ред. от 14.05.2013 года) «Устав Белгородской области»: принят Белгородской областной Думой 24.12.2003 года // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2004. № 56 (часть I).Ст. 132.

17Постановление Законодательного Собрания Владимирской области от 29.07.2009 года № 180 (ред. от 25.06.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Владимирской области». [Электронный ресурс]. - URL: http://zsvo.ru/ (дата обращения 12.08.2013).

41

области1, Воронежской областной Думой2, Законодательным Собранием Ивановской области3, Кировской областной Думой4, Курской областной Думой5, Новгородской областной Думой6, Законодательным Собранием Омской области7, Законодательным Собранием Оренбургской области, Законодательным Собранием Пензенской области8,

Самарской Губернской Думой9, Саратовской областной Думой10, Законодательной Думой Томской области11.

Другой способ осуществления законотворческого процесса на стадии рассмотрения законопроекта представлен в виде трех чтений. Такой порядок законотворческого процесса установлен Московской областной Думой12,

Государственным Собранием - Хасэ Республики Адыгея, Ленинградским Законодательным Собранием13, Народным Хуралом Республики Бурятия14, Народным Собранием Республики Ингушетия15, Парламентом Кабардино-Балкарской Республики16, Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)1,

1Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 30.06.2010 года № 502(ред. от 27.02.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области» // Красный Север. 2010. № 92. С 92.

2Постановление Воронежской областной Думы от 22.04.2004 года № 824-III-ОД (ред. от 26.12.2012 года) «О Регламенте Воронежской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL: http://www.vrnoblduma.ru. (дата обращения 13.08.2013).

3Постановление Ивановской областной Думы от 21.03.2008 года № 8 (ред. от 31.01.2013 года) «О Регламенте Ивановской областной Думы»// Собрание законодательства Ивановской области. 2008. № 14(384). Ст. 154.

4Постановление Законодательного Собрания Кировской области от 25.11.2008 года № 30/292 (ред. от 30.05.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Кировской области» // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2009. № 1(121) (часть 2). Ст. 120.

5Постановление Курской областной Думы от 31.03.2011 года № 2-V ОД (ред. от 22.03.2013 года) «О Регламенте Курской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL:http://oblduma.kursknet.ru/(дата обращения 12.08.2013.).

6Постановление Новгородской областной Думы от 30.08.2006 года № 1480-III ОД (ред. от 27.03.2013 года) «О Регламенте Новгородской областной Думы» // Новгородские ведомости от 27 сентября 2006 года, С. 6.

7Постановление ЗС Омской области от 22.01.2002 года № 25 «Регламент Законодательного Собрания Омской области» (ред. от 24.01.2013 года). [Электронный ресурс]. URL: http://www.omsk-parlament.ru (дата обращения 13.08.2013).

8Постановление ЗС Пензенской обл. от 30.09.2011 года № 1058-41/4 ЗС (ред. от 15.02.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Пензенской области» // Ведомости ЗС Пензенской области. 2011. № 37 (часть 1). С. 165.

9Постановление Самарской Губернской Думы от 25.11.2003 года № 840 (ред. от 26.02.2013 года) «О Регламенте Самарской Губернской Думы». [Электронный ресурс]. URL:: http://samgd.ru. (дата обращения 12.08.2013)

10Постановление Саратовской областной Думы от 17.09.2008 года № 12-478 (ред. от 26.06.2013 года) «О Регламенте Саратовской областной Думы» // Неделя области. 2008. № 51(398). С.101.

11Постановление Законодательной Думы Томской области от 26.07.2012 года № 460 (ред. от 28.02.2013 года) «О Регламенте Законодательной Думы Томской области» / Официальные ведомости Законодательной Думы Томской области. 2012. № 11(187). С. 187.

12См: Постановление Мособлдумы от 09.06.2011 года № 7/160-П (ред. от 24.01.2013 года) «О Регламенте Московской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 11.08.2013).

13См: Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 23.04.2002 года № 186 (ред. от 12.04.2013 года) «О Регламенте Законодательного собрания Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2002. № 3 (71).

14Закон Республики Бурятия от 19.04.1995 года № 111-I (ред. от 06.05.2013 года) «О Народном Хурале Республики Бурятия» (принят Народным Хуралом РБ 19.04.1995 года) // Бурятия. 1995. № 89. С. 4.

15Закон Республики Ингушетия от 03.03.1999 года № 6-РЗ (ред. от 03.10.2011 года) «О порядке рассмотрения законопроектов и принятия Законов Республики Ингушетия» (принят Народным Собранием РИ 28.01.1999 года) // Ингушетия. 1999. № 18 – 19.

16Закон Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 года № 52-РЗ (ред. от 10.07.2013года) «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике»: принят Советом Республики Парламента КБР 11.07.2002 года // КабардиноБалкарская правда. 2002. № 155-156. С. 4.

42

Парламентом Республики Северная Осетия-Алания2, Государственным Советом Республики Татарстан3, Верховным Хуралом (Парламентом) Республики Тыва4,

Законодательным Собранием Приморского края5, Архангельским областным Советом депутатов6, Брянской областной Думой7, Советом народных депутатов Кемеровской области8, Костромской областной Думой9, Липецким областным Советом депутатов10,

Магаданской областной Думой11, Мурманской областной Думой12, Законодательным Собранием Нижегородской области13, Псковским областным Собранием депутатов14,

Законодательным Собранием Ростовской области15, Сахалинской областной Думой16,

Законодательным Собранием Свердловской области17, Смоленской областной Думой1,

1Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17.04.2008 года ГС № 17-IV (ред. от 31.05.2013 года) «О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/(дата обращения11.08.2013).

2Постановление Парламента Республики Северная Осетия-Алания от 26.02.2004 года № 136/10 (ред. от 27.09.2012 года) «О Регламенте Парламента Республики Северная Осетия-Алания». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2013).

3Постановление ГС РТ от 26.02.2004 года № 2632 (ред. от 30.05.2013 года) «О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 2 (I часть). Ст.124.

4Постановление ВХ РТ от 21.10.2010 года № 3 ВХ-1 (ред. от 17.04.2013 года) «О регламенте Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва» // Тувинская правда, Приложение 3, спецвыпуск от 1 февраля 2011 года, С.6.

5Закон Приморского края от 22.12.2008 года № 373-КЗ (ред. от 05.07.2013 года)» О законодательной деятельности в Приморском крае»: принят Законодательным Собранием Приморского края 15.12.2008 года // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2008. № 98. С. 4.

6Закон Архангельской области от 19.09.2001 года № 62-8-ОЗ(ред. от 05.06.2013года) «О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области» : принят Архангельским областным Собранием депутатов 19.09.2001 года// Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. № 8.С. 48.

7Постановление Брянской областной Думы от 24.02.2005 года № 4-43 (ред. от 25.10.2012 года) «О Регламенте Брянской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2013).

8Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 28.10.2009 года № 492 (ред. от 27.03.2013 года) «О Регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области» // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2009. № 91. Ст. 141.

9Постановление Костромской областной Думы от 18.06.2013 года № 1940 «О Регламенте Костромской областной Думы» // СП - нормативные документы. 2013. № 27. С. 112.

10Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 31.01.2002 года № 785-пс (ред. от 20.09.2012 года) «О проекте Регламента Липецкого областного Совета депутатов» // Липецкая газета от 15 февраля 2002 года, С. 3.

11Закон Магаданской области от 10.07.2002 года № 258-ОЗ (ред. от 29.04.2013 года) «О Магаданской областной Думе» (принят Магаданской областной Думой 20.06.2002 года). [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2013).

12Постановление Мурманской областной Думы от 14.02.2008 года № 530 (ред. от 20.12.2012 года) «О проекте Регламента Мурманской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения

11.08.2013).

13Закон Нижегородской области от 10.02.2005 года № 8-З (ред. от 06.02.2013 года) «О нормативных правовых актах Нижегородской области»: принят постановлением Законодательным Собранием Нижегородской Области от 27.01.2005 года № 1303-III// Нижегородские новости. 2005. № 34(3206). С. 48.

14Постановление Псковского областного Собрания депутатов от 09.09.1999 года № 329 (ред. от 28.06.2012 года) «О Регламенте Псковского областного Собрания депутатов» // Сборник законодательства Псковской области. 1999. № 17. С. 14.

15Постановление Законодательного Собрания РО от 29.08.2002 года № 709 (ред. от 23.04.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области» // Наше время. 2002. № 195-197. С. 14.

16Закон Сахалинской области от 03.04.2000 года № 168(ред. от 11.04.2013 года) «О законодательной деятельности в Сахалинской области»: принят Сахалинской областной Думой 16.03.2000 года. // Губернские ведомости. 2000. № 67 (969). С. 11.

17Областной закон от 10.03.1999 года № 4-ОЗ (ред. от 27.02.2013 года)» О правовых актах в Свердловской области»: принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 16.02.1999 года // Собрание законодательства Свердловской области. 1999. № 3. Ст. 148.

43

Тамбовской областной Думой2, Законодательным Собранием Тверской области3,

Тульской областной Думой4, Тюменской областной Думой5, Ярославской областной Думой6, Законодательным Собранием Еврейской автономной Области7, Собранием депутатов Ненецкого автономного округа8, Думой Ханты-мансийского автономного округа - Югры9, Думой Чукотского автономного округа10, Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа11.

Правовая регламентация регионального законотворческого процесса на стадии рассмотрения законопроектов не во всех региональных парламентах имеет четкое закрепление этапов на два или три чтения. Так, например, в Калининградской Думе Регламентом предусмотрено всего два чтения законопроекта. В то же время статьей 87

Регламента Калининградской областной Думы предусматривается рассмотрение проекта закона в третьем и последующем чтениях.12 В данной ситуации законотворческий процесс может подвергаться увеличению до нескольких чтений,

пределы которых неограниченны.

1 Постановление Смоленской областной Думы от 01.07.2004 года № 241 (ред. от 20.06.2013года) «Об утверждении Регламента Смоленской областной Думы» // «Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области». 2004. № 8. Ст. 72.

2 Закон Тамбовской области от 23.06.2006 года № 51-З (ред. от 30.10.2012 года) «О правовых актах Тамбовской области»:принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 23.06.2006 № 177 // Тамбовская жизнь от 7 июля 2006 года, С.3.

3 Постановление Законодательного Собрания Тверской области от 14.04.1994 года № 28 (ред. от 12.07.2012 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Тверской области». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2013).

4Закон Тульской области от 14.12.1994 года № 4-ЗТО (ред. от 10.11.2010 года) «О законах области»: принят Тульской областной Думой 14.12.1994. // Тульские известия от 20 января 1995 года, С. 11.

5Постановление Тюменской областной Думы от 14.02.2008 года № 604 (ред. от 27.06.2013 года) «О Регламенте Тюменской областной Думы» // Вестник Тюменской областной Думы. 2008. № 1. Ст. 144.

6Постановление Ярославской областной Думы от 26.04.2011 года № 46 (ред. от 25.06.2013 года) «О регламенте Ярославской областной Думы» года // Документ-Регион. 2001. № 34. С. 14.

7Постановление Законодательного Собрания ЕАО от 30.09.2009 года № 339 (ред. от 22.05.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Еврейской автономной области». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2013).

8Постановление Собрания депутатов НАО от 23.06.2011 года № 153-сд (ред. от 26.11.2012 года) «О Регламенте Собрания депутатов Ненецкого автономного округа»// Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного

округа. 2001. № 24. 2011.

9Постановление Думы ХМАО - Югры от 22.02.2011 года № 5268 (ред. от 04.04.2013 года) «О Регламенте Думы Ханты-

Мансийского автономного округа - Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округаЮгры. 2011, № 2 (часть II). Ст. 128.

10«Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа» от 24.02.2009 год № 25-ОЗ (принят Думой Чукотского автономного округа 20.02.2009 года) (ред. от 04.07.2013 года) // Ведомости. 2009. № 8/3(386/3). С. 148.

11Закон ЯНАО от 06.04.2006 года № 13-ЗАО (ред. от 28.05.2013 года)» О правотворчестве»: принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 22.03.2006 года) // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2006. № 3. С.123.

12Постановление Калининградской областной Думы от 28.04.2011 года № 42 (ред. от 22.03.2012 года) «Об утверждении Регламента Калининградской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL: http://duma39.ru/.(дата обращения

12.08.2013).

44

В некоторых региональных парламентах встречаются довольно противоречивое нормативное регулирование законотворческого процесса при определении стадий рассмотрения законопроекта. Так, Волгоградской областной Думой1 установлен законотворческий процесс рассмотрения законопроекта в двух чтениях. Статьей 71

Регламента установлено, законотворческий процесс на стадии рассмотрения законопроекта может дважды проходить стадию второго чтения. Следующая норма Регламента (статья 72) устанавливает третье чтение законопроекта, в котором Волгоградской областной Думой рассматриваются только документы профильного комитета и не могут рассматриваться все иные документы, вносимые на рассмотрение Думы без их предварительного рассмотрения в профильном комитете. При этом Регламент не предусматриваем завершение стадии второго чтения принятием решения о третьем чтении. Возникает логичный вопрос о том, каким образом осуществляется переход от второго чтения к третьему? Как следствие, вызывает необходимость логичного регламентирования законотворческого процесса, осуществляемого в данном региональном парламенте.

Необходимо отметить введение нового особенного порядка регионального законотворческого процесса, при котором вводится нулевая стадия рассмотрения законопроекта. Так, Государственным Собранием Республики Марий Эл предусматривается подготовка законопроекта к первому чтению, которая осуществляется на стадии нулевого чтения в комитетах Государственного Собрания2.

На стадии нулевого чтения рассматриваются и обсуждаются концепция и основные положения законопроекта, экспертные заключения; вносятся и оформляются поправки депутатов к законопроекту. Законотворческий процесс на стадии нулевого чтения включает формы рассмотрения всеми комитетами Государственного Собрания,

результатом которого является обобщение Головным комитетом внесенных поправок.

Широко используется регламентация так называемого усложненного законотворческого процесса. Данный вид законотворчества предусматривает принятие закона региональными парламентами не менее чем в двух чтениях, которые являются

1Постановление Волгоградской областной Думы от 24.02.2005 года № 5/77 (ред. от 27.06.2013 года) «О Регламенте Волгоградской областной Думы» // Волгоградская правда от 23 марта 2005 года, С. 50.

2Постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 24.09.2009 года № 770-П (ред. от 18.10.2012 года) «О Регламенте Государственного Собрания Республики Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2009. № 11 (часть I). Ст. 465.

45

обязательными. Такая форма законотворческого процесса сопряжена с прохождением обязательных стадий, которые предусматривают рассмотрение законопроекта не менее чем в двух чтениях. При этом законотворческий процесс может осуществляться следующими путями:

1.возможность рассмотрения законопроекта в двух чтениях на одном заседании, как в Орловском областном Совете Народных депутатов1, или в Законодательном Собрании Пермского края2, или в Законодательном Собрании Ульяновской области3;

2.возможность рассмотрения законопроекта, исключая процедуру принятия законопроекта «в первом чтении», как в Законодательном Собрании Калужской области4;

3.возможностью рассмотрения законопроекта только в двух чтениях,

проводимых в различные дни, которые сопровождаются обсуждение в комитетах, как,

например, в Законодательном Собрании Красноярского края5; или исключение возможности принятия законопроекта в двух чтениях на одной сессии, как в Новосибирским Законодательном Собрании6.

При таких формах рассмотрения законопроектов возникает вопрос, почему исключается возможность принять проект закона в окончательной редакции по итогам голосования в первом чтении? В данной ситуации необходимо предусмотреть вероятность вариантного развития законотворческого процесса, при котором возможно допускать принятие закона в окончательной форме в первом чтении.

Региональные парламенты, предусматривая принятие законопроекта в пределах не менее двух чтений, способствуют несовпадению концепций законодательный и

1Постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 29.10.2010 года № 43/1292-ОС (ред. от 29.03.2013 года) «О Регламенте Орловского областного Совета народных депутатов» [Электронный ресурс]. URL: http://www.regionz.ru./ (дата обращения 12.08.2013).

2Постановление Законодательного Собрания Пермского края от 01.02.2007 года № 41 (ред. от 23.05.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Пермского края»// Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 3.С.130.

3Постановление ЗС Ульяновской области от 30.09.2010 года № 781/52-4 (ред. от 28.03.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Ульяновской области» // Ульяновская правда. 2010. № 83(22.953). С8.

4Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 16.06.2005 года № 204 (ред. от 20.06.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Калужской области» // Весть. 2005. № 234-235. Ст. 154.

5Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 19.02.2009 года № 8-2963П (ред. от 05.03.2013года) «Регламент Законодательного Собрания Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009 № 14(310). С.100.

6Постановление Законодательного Собрания Новосибирской области от 26.05.2011 года № 102(ред. от 28.03.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Новосибирской области» // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 2011. № 27. С. 103.

46

законотворческий процесс. Законодательный процесс будет в данной ситуации осуществляться в два этапа: первое и второе чтение. А законотворческий процесс будет совершен в один этап, так как текст законопроекта по итогам первого чтения получит окончательную редакцию и не будет подвержен изменению, а второе чтение будет просто механическим голосованием.

Традиционный способ осуществления законотворческого процесса включает два чтения. Тем не менее, регионы используют особый порядок, увеличивающий стадии законотворческого процесса. Так, Рязанской областной Думой1 предусмотрен особый порядок рассмотрения законопроектов по внесению изменений в Устав (Основной Закон) Рязанской области, который осуществляется в трех чтениях. Курганская областная Дума наряду с традиционным способом осуществления законотворческого процесса в двух чтениях, предусматривает право принять решение о рассмотрении законопроекта в нескольких чтениях2. При этом Регламент Курганской областной Думы не определяет окончательно три чтения. По итогам проведения второго чтения осуществляются последующие3. Это означает, что законотворческий процесс рассмотрения законопроекта не ограничен.

Законодательный процесс характеризуется стадиями, включающими этапы рассмотрения законопроекта в соответствующих чтениях. Традиционно этот процесс заключается в осуществлении чтении: одном, двух или трех. Законодательный процесс региональных парламентов не предусматривает рассмотрение законопроекта в четырех чтениях. Законотворческий же процесс может осуществляться в чтениях,

количественно значительно превышающих законодательный процесс.

Региональное законодательство нормативно определяет возможность осуществления повторного проведения третьего чтения, что фактически отождествляется с этапом прохождения законотворческого процесса в стадии четвертого чтения. Так, Законодательным Собранием Иркутской области фактически предусматривается четвертое чтение законотворческого процесса, которое

1Постановление Рязанской областной Думы от 22.03.2006 года № 139-IV РОД (ред. от 27.02.2013 года) «О Регламенте Рязанской областной Думы». [Электронный ресурс]. URL: http://duma.ryazan.net/ (дата обращения 12.08.2013).

2Закон Курганской области от 08.10.2004 года № 444 (ред. от 02.07.2012 года) «О нормативных правовых актах Курганской области»: принят Постановлением Курганской областной Думы от 28.09.2004 года № 3660) // Новый мир. 2004. № 13. С. 18.

3Регламент Курганской областной Думы от 23.04.2002 года (ред. от 25.06.2013года) // Новый мир. 2002. № 88.2002. С. 8.

47

юридически оформлено как повторное третье чтение.1 При этом Регламентом регионального парламента предусматривается возможность возврата законопроекта с третьего чтения для дополнительного внесения поправок к проекту закона области в постоянный комитет, постоянную комиссию, ответственный (ответственную) за его подготовку. Продолжение дальнейшей работы над законопроектом осуществляется в порядке повторного его рассмотрения Законодательным Собранием в третьем чтении.

Юридически в региональных парламентах закреплен законотворческий процесс на стадии рассмотрения законопроекта, совершаемый в пределах трех чтений (по итогам исследования регионального законодательства). Но фактически происходит увеличение вероятности осуществления законотворческого процесса до пяти чтений.

Так, Регламентом Свердловского Законодательного Собрания предусматривается возможность рассмотрения законопроекта в трех чтениях2. При этом по итогам рассмотрения законопроекта в третьем чтении Законодательное Собрание вправе возвратить законопроект на дополнительное рассмотрение во второе чтении. Таким образом, происходит увеличение законотворческого процесса: повторное второе чтение отождествлено с четвертым чтением, а повторное третье чтение после повторного второго чтения может отождествляться с пятым чтением.

Встречающиеся противоречия по осуществлению законотворческой деятельности в региональных парламентах требуют обязательного вмешательства по логичному структурированию стадий рассмотрения законопроектов. Так, Регламентом Законодательного Собрания Челябинской области предусматривается рассмотрение законопроектов, внесенных в Законодательное Собрание, осуществляется не менее чем в двух чтениях.3 Это означает, что принятие законопроектов в окончательной редакции недопустимо по результатам первого чтения. Тем не менее, далее в том же нормативном акте устанавливается, что по результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание принимает решение о возможности принятия законопроекта в первом чтении, исключая процедуру второго чтения.

1Постановление ЗС Иркутской области от 17.03.2010 года № 19/29-ЗС (ред. от 26.06.2013 года)»О Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области» // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. № 19 (том 2). Ст. 184.

2Постановление Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области от 03.11.2011 года № 204-СПП (ред. от 23.04.2013 года) «О Временном регламенте Законодательного Собрания Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области.2012. № 11 (2011). Ст. 1967.

3Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 25.01.2011 года № 199 (ред. от 24.04.2013 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Челябинской области» // Южноуральская панорама. 2011. № 27. С. 52.

48

Регламентом также предусматривается повторное рассмотрение законопроекта в повторном втором чтении, что увеличивает стадии законотворческого процесса. При рассмотрении же Законодательным Собранием Челябинской области законопроекта в третьем чтении в исключительных случаях при необходимости возврата к обсуждению законопроекта, а также внесения изменений в отдельные разделы, главы,

статьи по предложению ответственного комитета принимается решение о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Таким образом, пределы законотворческого процесса в данном региональном парламенте существенно увеличиваются и не входят в традиционное понимание рассмотрения законопроекта в два или три этапа (чтения).

Сложившаяся в субъектах Российской Федерации практика изложения порядка,

регламентирующего законотворческий процесс, порождает дополнительные вопросы.

Ответом на эти вопросы может быть создание рамочного федерального закона об урегулировании основного регионального законотворческого процесса. Закон позволит логично структурировать законотворческий процесс в регионах и исключить процедуры затягивания рассмотрения законопроектов. Этот федеральный закон должен предусмотреть возможность дополнительного регионального установления специфики субъектов Российской Федерации, особенно для национальных регионов.

В обязательном порядке предполагаемый закон должен содержать этапы законотворческого процесса, которые должны в-целом совпадать с этапами законодательного процесса на стадии рассмотрения законопроекта. Если предусматривается рассмотрение законопроекта в трех чтениях, то это действительно должны быть только три законотворческие процедуры и не более. Необходимо упростить процедуру регулирования законотворческого процесса до возможности окончательного рассмотрения законопроектов по результатам первого чтения. Такой порядок позволит сократить временной ресурс законотворческого процесса.

Необходимо отразить в общефедеральном законе о законотворческом процессе единообразный порядок введения процедур по осуществлению видовых экспертиз.

При этом необходимо установить основные и факультативные виды заключения экспертов по законопроектам. В обязательном порядке необходимо ввести процедуру лингвистической и юридической (правовой) экспертизы по законопроектам.

49

Недопустимо на наш взгляд рассмотреть законопроект в окончательной редакции и потом установить, что закон не соответствует лингвистическим, или правовым основам. Утвердительно нужно согласиться с мнением о том, что законотворчество,

как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам,

правилам, требованиям1. Поэтому нелишним было бы закрепление в едином законе основных методов законотворческого процесса и общих принципов осуществления законотворчества.

1 Борсова Ж.П. К вопросу о принципах законотворчества / Ж.П. Борисова // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12. С.15-18.

50