Административное право. Учебное пособие

3

4

Введение

Административное право – одна из основных отраслей российского права, которая с теоритической и практической точек зрения является важнейшей при исследовании правовых вопросов государственного управления.

Цель дисциплины – сформировать знания у студентов по вопросам административно-правового регулирования: месте и значении административного права

всистеме отраслей Российского права; системе государственного управления; специфике исполнительно-распорядительной деятельности; государственной и муниципальной службе и статусе служащих; системе административного принуждения,

втом числе институте административной ответственности, а также о системе отраслевого и межотраслевого управления.

Впроцессе изучения курса, необходимо уяснить особенности предмета административного права, специфику административно-правового регулирования.

Основной задачей административного права как учебной дисциплины является подготовка студентов по вопросам, составляющим предмет изучаемой отрасли, в том числе: правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного и муниципального управления; в области охраны правопорядка; обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; изучение аспектов административнопроцессуальной деятельности, в том числе административной юрисдикции; а также института административного принуждения.

Врезультате изучения дисциплины «Административное право» студент должен: знать:

понятие, значение и особенности административного права как отрасли права;

предмет и метод административно-правового регулирования, а также предмет и методологию административно-правовой науки;

понятие, содержание, структуру административно-правовых норм, формы реализации административно-правовых норм, особенности применения как формы реализации правовых норм;

понятие, содержание, структуру административно-правовых отношений, их особенности и классификацию;

понятие и содержание административно-правового статуса субъектов административного права, особенности административной правоспособности и дееспособности;

систему органов исполнительной власти и органов государственного управления, содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти, порядок организации и деятельности Правительства РФ;

требования, предъявляемые к правовым актам управления, последствия их несоблюдения;

соотношение административного процесса и административного производства, административно-процедурные и административно-юрисдикционые производства;

систему и правовое регулирование государственной службы в РФ, порядок ее прохождения, содержание статуса государственного служащего;

соотношение муниципальной службы с государственной гражданской службой;

понятие, особенности и основания административной ответственности;

систему и правила назначения административных наказаний;

характеристику содержания и структуры КоАП РФ.

уметь:

самостоятельно применять административно-правовые нормы при решении практических задач государственного и муниципального управления в соответствии с

5

важнейшими квалификационными требованиями, предъявляемыми к современному юристу-специалисту с высшим образованием;

грамотно применять основные юридические категории административного

права;

анализировать правоприменительную практику и предлагать способы решения актуальных проблем реализации административно-правовых норм;

использовать знания административного права РФ для анализа и оценки развития публичного управления в РФ;

проводить правовую экспертизу нормативных правовых актов административного регулирования, в том числе на предмет их эффективности, соблюдения юридической техники и на наличие в них коррупционной составляющей;

грамотно составлять и процессуально оформлять юридические документы;

правильно определять статус участников административно-правовых отношений;

планировать и осуществлять юрисдикционную деятельность по предупреждению, профилактике и пресечению правонарушений в сфере публичного управления;

грамотно выражать и обосновывать свою позицию по основным проблемам состояния административного законодательства РФ;

владеть и (или) иметь опыт деятельности:

грамотно реализовывать на практике материальные и процессуальные нормы административного права;

осуществлять правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в сфере публичного управления;

обеспечить эффективную защиту законных прав и интересов субъектов административного права от административного произвола со стороны органов публичного управления и должностных лиц;

преподавать соответствующий курс по результатам освоения дисциплины;

осуществлять воспитание граждан в духе уважения к закону, законным правам и интересам субъектов отношений в сфере государственного и муниципального управления, уважать публичные интересы.

Данное пособие рекомендуется студентам высших учебных заведений, обучающихся по образовательной программе подготовки бакалавров (как очная, очнозаочная, так и заочная форма обучения), а также всем, кто интересуется проблематикой в сфере управления, государственного управления и исполнительной власти.

6

1. Исполнительная власть в системе органов государственного управления

1.1.Понятие и признаки исполнительной власти как вида государственной власти

1.2.Место исполнительной власти в системе государственной власти

1.3.Принципы осуществления исполнительной власти

1.1. Понятие и признаки исполнительной власти как вида государственной власти

Несмотря на то, что «исполнительная власть» существует во всех государствах мира, имеет солидную историю, теоретическое освещение данного института в российской научной литературе является недостаточно полным. Трудов отечественных ученых и зарубежных трудов об исполнительной власти, переведенных на русский язык, мало. Между тем нужно признать, что в нашей стране исполнительная власть сыграла колоссальную историческую роль.

К сожалению, в России за последние два столетия в научном отношении для разъяснения понятия исполнительной власти мало что сделано. Попытки обосновать и раскрыть данное понятие совершенно прекратилось в Советском государстве, т.к. оно не вписывалось в схему пролетарской государственности. Так как обе власти были слиты в Советах, то практической необходимости в научном анализе исполнительной власти не было1. В советской юриспруденции исполнительная власть трактовалась как буржуазная категория, как система органов управления буржуазного государства, противостоящая законодательной и судебной властям.

После того, как в 1991 году произошел распад СССР, когда государство начало строиться на основе принципа разделения властей, был поставлен вопрос о выделении исполнительной власти. Принцип разделения властей и категория исполнительной власти были законодательно зафиксированы в Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации от 12 июня 1990 года, где упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную, судебную. В Указе Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» 2 официально был использован термин «центральные органы федеральной исполнительной власти». Конституция РФ 1993 года в статье 10 закрепила принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную3. Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти, которая квалифицировалась как аппарат государственного управления4.

Установленное Конституцией Российской Федерации разделение государственной власти означает осуществление ее полномочий отдельно каждой ветвью власти, только по своему аспекту и в соответствии с ее функциями.

В юридической литературе исполнительная власть рассматривается также в двух значениях (узком и широком). Например, К.С. Бельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества 5 . Такого же мнения придерживается и профессор И.Л. Бачило, определяя

1Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №1. С. 35.

2Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. №14. Ст. 1091.

3Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.

4Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис., 1994. С. 105.

5Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 76.

7

исполнительную власть как ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительнораспорядительного характера6. В узком смысле, по мнению К.С. Бельского, исполнительная власть «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица»7.

Такое разнообразие подходов к определению исполнительной власти обусловлено ее сложным, многогранным характером и чтобы более полно раскрыть ее содержание необходимо установить ее основные признаки. В частности, профессор В.В. Лазарев выделяет следующие признаки исполнительной власти: 1) вторичный, производный характер исполнительной власти; 2) подзаконный характер исполнительной власти; 3) универсальный характер исполнительной власти; 4) предметный характер исполнительной власти 8 . В то же время профессор В.С. Нерсесянц дополняет эти признаки таким важным признаком, как структурированность исполнительной власти9. В качестве признака исполнительной власти выделяется и ее организующий характер10. Подобные основные признаки исполнительной власти называют также ученые К.С. Бельский, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, И.Л. Бачило, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров.

Исходя из этого можно сформулировать следующие основные признаки исполнительной власти: 1) самостоятельность и независимость исполнительной власти;

6) организующий характер исполнительной власти; 7) возможность использовать для решения стоящих перед ней задач средства принуждения; 8) легитимность и легальность исполнительной власти.

Самостоятельность и независимость исполнительной власти - один из ее признаков. Данный признак закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В сфере своей деятельности органы исполнительной власти должны быть независимы, так как полная самостоятельность действия является залогом эффективности. Никакой иной орган государственной власти не вправе принимать на себя функции и полномочия, составляющие компетенцию органов исполнительной власти. Передача функций исполнительной власти другим органам - законодательной или судебной власти с точки зрения Конституции Российской Федерации – недопустима. Хотя на практике нередко законодательные органы вторгаются в сферу исполнительной власти, их комитеты пытаются подменить министерства. Это ломает правовые рамки. Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, в пределах своей компетенции, очерченной Конституцией и законами. Своего рода совокупная компетенция органов исполнительной власти определяет место исполнительной власти в системе единой государственной власти; выражает правовые возможности исполнительной власти по осуществлению конституционной функции; содержит цели и задачи исполнительной деятельности, включает ее сферы, права и обязанности, а также пространственную, предметную и персональную принадлежность исполнительной деятельности.

6Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. д-ра юрид. наук Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998. С. 31.

7Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 76.

8Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 382.

9Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов / под общ. ред. академика РАН, д-ра юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 584.

10Герасимова И.А. Курс лекций по теории государства и права: Учебное пособие. Ч. 1. Оренбург: ОГУ, 2000. С. 127.

8

Следующим признаком исполнительной власти является ее универсальный характер, что означает ее осуществление во времени и в пространстве, постоянно и везде, на всей территории государства. Этим исполнительная власть отличается от власти законодательной и судебной. В то время как последние могут функционировать периодически, законодательные во время сессий, а судебные – при наличии преступлений и имущественных конфликтов, исполнительная власть функционирует постоянно и ее функционирование не может прекратиться ни на один день.

Характерным признаком исполнительной власти выступает также ее подзаконный характер, который проявляется в том, что органы ее реализующие, обязаны в своих действиях руководствоваться исключительно законом и не имеют права вмешиваться в область гражданских прав, не имея при этом законных полномочий. Даже в тех случаях, когда речь не идет о вмешательстве в область прав и свобод человека и гражданина, исполнительная власть не имеет права отступать от требований закона, который определяет рамки и границы для каждого действия ее органов. Нарушение принципа законности исполнительной властью хотя и не приводит напрямую к отмене действия ее органа, однако, создает предпосылки для оспаривания законности данного действия. Речь идет о возможности через судебные инстанции потребовать проверки законности действия (ч. 2 ст. 46 Конституции).

Существенный признак исполнительной власти усматривается в ее предметном характере, который означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. Особую мощь исполнительной власти придает то, что в ее руках находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции.

Другой важный признак исполнительной власти – ее структурированность, так как она функционирует как государственный орган – орган исполнительной власти и его структурные подразделения, каждое из которых представляет собой совокупность государственных должностей: руководителей, специалистов, технических исполнителей. Органы исполнительной власти осуществляют руководство в различных сферах жизнедеятельности (экономика, наука, культура, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечение безопасности и общественного порядка, организации обороны и внешних отношений и т. д.), что неизбежно придает это деятельности в силу ее постоянства и универсальности профессиональный характер. Хотя и сейчас в России происходят процессы, свидетельствующие о сокращении сфер деятельности исполнительной власти в экономике, социальных отношениях и др., но это не дает оснований для утверждений об умалении роли исполнительной власти. Известно: общественное производство требует регулирования со стороны исполнительной власти, в целях обеспечения управляемости общественных отношений во всем их многообразии.

Кроме того, исполнительная власть имеет организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся практическая работа по осуществлению законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных и в экстремальных условиях, не урегулированных законом.

Важным признаком исполнительной власти являются ее широкие возможности использовать для решения стоящих перед ней задач средства принуждения. Исполнительная власть вправе в рамках Конституции и федеральных конституционных законов применять вооруженные силы по отношению к тем, кто, нарушая закон, угрожает существующим устоям государства. Такое правомочие исполнительной власти вытекает из ее конституционного значения – обеспечить соблюдение конституции и

9

реализацию законов на всей территории государства. При этом внесудебное использование исполнительной властью мер государственного принуждения допустимо лишь в случае и порядке, предусмотренных законом; не всеми, а только уполномоченными на то органами и в целях обеспечения соблюдения конституции государства и его закона. Разумеется, органы исполнительной власти не лишены такого средства обеспечения исполнения законов, как убеждение.

Необходимо также отметить, что исполнительная власть должна быть легитимной и легальной. В широком смысле легитимность – это принятие власти населением страны, признание ее права управлять социальными процессами, готовность ей подчиняться. В узком смысле легитимной признается законная власть, образованная в соответствии с процедурой, предусмотренной правовыми нормами 11 . Органы исполнительной власти приобретают легитимность путем конкурсного отбора, назначения их чаще всего представительными органами и в порядке, предусмотренном законом. Легитимными должны быть и осуществляемые органами исполнительной власти властные полномочия, методы деятельности, особенно метод государственного принуждения. Юридическим выражением легитимности власти служит ее легальность, т.е. нормативность, способность воплощаться в нормах права, ограничиваться законом, функционировать в рамках законности.

Таким образом, на основании всех вышеперечисленных признаков можно дать следующее определение исполнительной власти – это самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер, выраженная системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством.

1.2. Место исполнительной власти в системе государственной власти

Анализируя взаимодействие законодательной и исполнительной властей в нашей стране на современном этапе, на двух основных уровнях – федеральном и региональном – необходимо отметить, что в масштабах Федерации этот процесс определяется основным законом – Конституцией России, в которой заложены основы и определены важнейшие направления такого взаимодействия. Они реализуются по следующим направлениям: утверждение Государственной Думой Председателя Правительства и ряда высших должностных лиц, выражение вотума недоверия Правительству и др.; утверждение ежегодно предлагаемого правительством бюджета и отчета по его исполнению; реализация механизмов и процедур контроля за Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов, через депутатские запросы, заслушивание сообщений Председателя Правительства и его членов и др.

Вместе с тем, необходимо отметить, что взаимоотношение законодательной и исполнительной властей строится не только в зависимости от взаимодействия их между собой, но и их отношений с Президентом России, как это сложилось в президентских республиках. Президент Российской Федерации фактически занимает арбитражное положение по отношению к этим властям, являясь гарантом Конституции.

Сложившаяся в нашей стране модель взаимодействия властей является только границами, основой, на которой будут происходить последующие изменения и дальнейшее развитие. Одним из важных тенденций этого развития является дальнейшее повышение роли исполнительной власти, ее Правительства. Можно сказать, что основной массив проектов законодательства сейчас готовится в Правительстве Российской Федерации или при его участии. Кроме того, Правительство Российской

11 Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2001. С. 136.

10