Административное право. Учебное пособие

Федерации разрабатывает все основные программы социальноэкономического развития страны, по охране окружающей страны. Именно Правительство Российской Федерации определяет перспективу осуществления мероприятий во всех сферах жизнедеятельности общества и государства.

Вповседневной деятельности органов государственной власти важное место занимает и проблема взаимоотношений исполнительной и судебной властей. Отношения этих ветвей единой государственной власти проявляются в разнообразных формах,

которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы 12 . Задачи, стоящие перед российским государством в целом, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом свидетельствуют некоторые положения ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, что можно рассматривать как фундамент механизма взаимодействия исполнительной и судебной властей.

Однако в рамках осуществления этих общих задач важно наметить и определить специфические функции и правомочия соответствующих систем органов государственной власти, исследовать их связи, формы взаимного влияния, пути снятия противоречий.

Основной функцией судебных органов является осуществление правосудия. Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану не только прав и законных интересов граждан, их объединений и организаций, но и законные интересы и права

исполнительных органов государственной власти в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах13.

Отправление правосудия – основная, но не единственная функция судов. В процессе работы они осуществляют также функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Влитературе отмечается, что, выполняя задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти

взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по ряду направлений14:

Во-первых, конституционный контроль за соответствием Конституции РФ, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии со ст. 125 Конституции

РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июня 1994 № 1 –ФКЗ (ред. от 29.07.2018) «О Конституционном Суде Российской Федерации» 15 . Причем подобные дела Конституционный Суд не вправе возбуждать по собственной инициативе, а лишь в случае поступления запроса от Президента страны либо палат Федерального Собрания, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

12 Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю.. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1. С. 5.

13Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998. С. 352.

14Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1. С. 5.

15СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447 (ред. от 29.07. 2018).

11

Законом установлены пределы вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных правовых актов. Определен исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно: по содержанию норм; по форме нормативного акта или договора; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения акта в действие; с позиции разделения властей; с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); под углом зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе и между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных управленческих актов сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией РФ, а также Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения.

Как видно, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, какими являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), правительство субъектов Российской Федерации. Здесь речь идет только о высших органах исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, т. к. федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами конституционного контроля. В отношении этих органов важная роль принадлежит органам конституционной юстиции – конституционным судам субъектов Российской Федерации16.

Возможность создания таких судов предусмотрена ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996.№ 1- ФКЗ (ред. от 29.07.2018) «О судебной системе Российской Федерации» 17 . Пункт 1 указанной статьи гласит, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Созданные уже в ряде субъектов Российской Федерации органы конституционной юстиции дополняют федеральное конституционное правосудие на региональном уровне, способствуют укреплению конституционной законности и сохранению единого правового поля в Российской Федерации.

На Конституционный Суд Российской Федерации возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти; между ними и органами государственной власти субъектов Федерации; между высшими государственными органами субъектов Федерации. Их статус определен Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (ред. от 18.07.2018). В этой сфере законом установлены существенные ограничения т.к. дан исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда. По итогам рассмотрения спора, суд может подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или совершение иного юридического действия либо вынести решение, отрицающее такое

16Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 64.

17СЗ РФ. 1997. № 1. Ст.1; (ред. от 29.07.2018)

12

полномочие: налицо решение вопроса о законности действия органа исполнительной власти.

Необходимо отметить, что институт конституционного контроля за законностью (с позиции соответствия Конституции РФ) действий органов исполнительной власти является позитивным и перспективным институтом государственно-правовой жизни России, определенным шагом вперед в процессе становления правового государства. Вместе с тем данный институт нуждается в дальнейшем совершенствовании, т.к. не выработан еще механизм немедленного и безоговорочного исполнения постановления Конституционного суда РФ органом исполнительной власти, в отношении которого вынесено такое негативное постановление.

Во-вторых, контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом.

В то же время возникает вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля, а конкретно: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность управленческого акта. По этому поводу существует довольно единодушное мнение, что суд не должен иметь права анализировать причины и поводы (помимо юридических), на которых основано решение органа исполнительной власти. Такое право суда означало бы его «вторжение» в осуществление органом исполнительной власти предоставленных ему законом полномочий. Иначе говоря, если бы юрисдикционная деятельность суда распространялась и на оценку целесообразности управленческих решений, то это бы ущемило самостоятельность другой ветви государственной власти – исполнительной.

Можно отметить, что ныне создан определенный механизм судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях защиты прав и свобод граждан. Вместе с тем, институт судебного контроля нуждается в более четком правовом регулировании, особенно в части управления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Отсутствие таковых не дает возможности использовать в полной мере институт судебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти. Немалое значение имеют и существенные недостатки в работе самих судов, загруженность их делами, недостатки кадрового и материально - технического обеспечения органов судебной власти.

В-третьих, контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности. Данному вопросу посвящены Федеральный Конституционный закон от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ (ред. от 28.04.2018) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» 18 и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (ред. от 28.12.2017)19.

Осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных экономических интересов организаций и граждан, содействуя режиму законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, арбитражные суды вправе рассматривать дела о признании недействительными полностью или частично ненормативных актов государственных органов. Это касается, прежде всего, актов органов исполнительной власти, не соответствующих законам, нарушающим права и законные интересы организаций и граждан (об обжаловании отказа в государственной регистрации; о взыскании с

18СЗ РФ. 1995. №18. Ст.1589(ред. от 28.04.2018).

19Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

13

организаций и граждан штрафов государственными органами, осуществляющими контрольные функции и др.).

Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает и право государственного органа (в том числе и органа исполнительной власти) обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов. В этом случае соответствующий орган рассматривается в качестве стороны процесса. Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливает обязательность исполнения вступившего в законную силу судебного акта всеми государственными органами и всеми органами, организациями и гражданами на всей территории России и указывает на ответственность за неисполнение такого акта.

Следовательно, можно с полным основанием утверждать, что деятельность арбитражных судов является важным средством обеспечения законности в государственном управлении в области защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота.

Особого внимания заслуживает тот факт, что, суды обязаны одновременно защищать права и законные интересы самих органов исполнительной власти и их должностных лиц при рассмотрении дел в порядке гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти реализуется в сфере подготовки кадров для органов правосудия, обеспечения судов материальными и финансовыми ресурсами, в том числе средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п.

Необходимо также отметить, что до сих пор не определена принадлежность прокуратуры как органа государственной власти в системе разделения властей. В ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая перечисляет государственные органы власти, она не значится. Неадекватно ее положение в судебной системе, как это установлено в ст. 129 Конституции Российской Федерации. «Государево око» - это атрибут империи, а не демократического государства. С нашей точки зрения, прокуратура, как и органы полиции, МЧС, вооруженных сил должна находится в системе исполнительной власти.

1.3. Принципы осуществления исполнительной власти

Слово «принцип» (от лат. principium) означает буквально основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение, какоголибо явления (учения, организации, деятельности и т.п.). Еще древние обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего» (principium est potissima pars cuiugue rei).

Принципы – это также основные идеи, организационные начала, обуславливающие сущность, наиболее характерные черты и свойства деятельности20; это законодательные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства21. Принципы, закрепленные в правовых актах представляют собой правовые принципы, которым присущи признаки: а) закрепление сущностных характеристик правового явления; б) длительное существование; в) устойчивая нормативная ориентация субъектов права; г) базовая роль для других правовых норм.

Правовые принципы чаще всего закрепляются в конституциях, конституционных или иных фундаментальных законах. Так, принципы осуществления исполнительной

20Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: Юрайт, 2000. С. 237; Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов / Под общей ред. академика РАН, д-ра юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 308.

21Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001.

С. 102.

14

власти в Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации22, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» 23 , федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»24, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»25, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»26 и др. К ним относятся: 1) принцип народовластия; 2) принцип разделения властей; 3) принцип федерализма; 4) принцип сочетания централизации и децентрализации; 5) принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 6) принцип гласности; 7) принцип ответственности перед обществом; 8) принцип законности и др.

Остановимся более подробно на анализе основных принципов осуществления исполнительной власти, закрепленных в действующем законодательстве Российской Федерации.

Одним из важнейших принципов является принцип народовластия. Данный принцип служит одним из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции РФ), в котором речь идет об обеспечении демократического характера деятельности органов исполнительной власти путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями. В состав государственных органов могут включаться ученые, специалисты, представители общественных организаций (абз. 8 ст. 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»; ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общественных объединениях»27; ст. ст. 15, 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 28 ; создаются координационные и совещательные органы (ч. 8 ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), подлежат рассмотрению обращения органов местного самоуправления.

Как видно, содержание данного принципа раскрывается в различных законах. Такая строгая регламентация призвана направлять деятельность органов исполнительной власти в демократической русло. Игнорирование либо ограничение принципа народовластия ведет к ослаблению связей органов исполнительной власти с населением и уменьшению его общественной поддержки. Между тем социальный потенциал этого принципа и его нормативно-правовая урегулированность должны быть использованы в полной мере в деятельности всех органов исполнительной власти.

Принцип разделения властей. Принцип «разделения властей» не противостоит единству государственной власти. Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, в разграничении функций ветвей власти, в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей, т. е. установлении ее «единовластия», а говоря иначе – диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в

22Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.

23О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

24О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) //Собрание законодательства РФ. – 2003 – № 22 – Ст. 2063.

25Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ (ред. от 18.07.2018) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

26Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. 03.07.2018) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

27СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. (ред. от 03.08.2018)

28СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148. (ред. от 03.07.2016)

15

средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов – в системе сдержек и противовесов. Принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.

Разделение властей преследует и другую цель – определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это – дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная29.

Принцип федерализма. В формировании и деятельности государственного механизма данный принцип определяется тем, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой.

Согласно статье 11 (п. 3) Конституции России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Ввиду особой значимости данного вопроса и возможности выбора разных способов его решения укажем, прежде всего, на главную цель разграничения полномочий. Оно должно обеспечивать государственно-правовую стабильность в России. Речь идет о четком определении пределов самостоятельности всех уровней управления, динамичном взаимодействии звеньев исполнительной власти в решении ее общих задач. Не менее важно правильно оценить какой из способов урегулирования разграничения полномочий подходит более всего: когда опираться прямо на закон, а когда на договоры, соглашения30. При этом нельзя не учитывать, что в отличие от федеративного договора Конституция Российской Федерации предусматривает возможность передачи части полномочий исключительно в системе органов исполнительной власти (ч. 2 и 3 ст. 78). Учет данного обстоятельства позволит избежать коллизии соответствующих договоров и соглашений с Конституцией Российской Федерации.

В силу долгого отсутствия на федеральном уровне специального акта, регламентирующего процедуру передачи полномочий и их оформления, субъекты регулировали эту сферу собственным законодательством.

Принцип сочетания централизации и децентрализации. Данный принцип тесно связан с принципом федерализма, но не тождественен ему. Не тождественен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень

29Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1. С. 33.

30Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1. С. 12.

16

централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требующих к себе постоянного внимания, противоречий в функционировании исполнительной власти связано со сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учета в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Напротив, по общему правилу решения на существующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов31. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Эффективная защита прав и свобод граждан в сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений субъектов, требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правам обязанностей соответствующих государственных органов.

Анализ законодательства Российской Федерации показывает наличие достаточно разреженного пространства в этом отношении. Формально имеются органы исполнительной власти в системе социальной сферы управления, разрабатываются социальные Программы, но наряду с этим полная ясность о компетенции Федерации и субъектов Российской Федерации на этих участках отсутствует. Данный факт дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы. В результате все более сужается фронт работы на федеральном уровне, а решение задач в лучшем случае передвигаются на уровень субъектов Российской Федерации, а во многом и на уровень местного самоуправления, т.е. негосударственных органов.

Данный принцип означает приоритетную ориентацию органов исполнительной власти на обеспечение прав и свобод граждан во всех сферах своей деятельности. Для этих целей используется комплекс средств. Так, например, в ст. 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Правительства по реализации трудовых прав граждан, прав на охрану здоровья, по решению проблем семьи, в ст. 18 этого же закона – по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 19 специально посвящена полномочиям Правительства в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан. Здесь на лицо внутренняя связь общих и конкретных норм Закона. В других законах регламентируется деятельность Правительства Российской Федерации по обеспечению прав и свобод граждан двояким образом.

Во-первых, в федеральных законах о правоохранительных органах есть нормы, позволяющие им взаимодействовать с Правительством в данной сфере. Например, согласно ст. ст. 31 и 33 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года

31 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Москва «Зерцало», 1997. С. 137.

17

№ 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 32 Уполномоченный вправе направлять Правительству замечания и предложения общего характера по обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, ежегодный доклад о своей деятельности.

Во-вторых, в федеральных законах, регулирующих сферы трудовых, имущественных, земельных, налоговых и иных отношений, содержатся нормы, прямо или косвенно ориентирующие Правительство на систематическую реализацию и охрану прав и законных интересов граждан.

Принцип гласности. В деятельности органов государственной власти он означает обеспечение открытости и доступности информации о их решениях и действиях (ст. 24, 29, 33 и др. Конституции Российской Федерации). Систематическое информирование населения является обязанностью органов исполнительной власти ввиду значимости их актов для страны, для всех граждан. Оно должно быть по возможности полным, всесторонним, охватывающим разные сферы деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Это не исключает, разумеется, закрытости информации, представляющей государственную тайну.

Принцип гласности закреплен во многих важнейших правовых актах. Так в статье 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» записано, что Правительство в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип ответственности перед обществом. Народ нашей страны в соответствии с Конституцией Российской Федерации является единственным источником власти в России, а потому он вправе осуществлять контроль за деятельностью этой власти. Органы государственной власти, в свою очередь, должны нести ответственность перед каждым гражданином нашего государства и общества в целом за сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации, единства правовой системы нашей страны, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, на всей территории Российской Федерации, исполнение законодательно определенных целей, норм и положений направленных на повышение материального и культурного уровня населения.

В самом общем виде ответственность органов государственной власти представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством 33 . Различают несколько видов ответственности государственной власти перед обществом. Так, Бобылев А.И. выделяет следующие виды ответственности: а) ответственность государства за обеспечение возмещения вреда, причиненного потерпевшему преступлением, закрепленная в ст. 52 Конституции Российской Федерации; б) ответственность должностных лиц за нарушение установленного порядка разрешения обращений граждан, как это предусмотрено в ст. 33 Конституции Российской Федерации; в) ответственность органов государственной власти за нарушение избирательного законодательства; г) юридическая ответственность государства, выражающаяся в ответственности государственных правоохранительных органов; д) экологическая ответственность государства перед гражданами 34 . В.Н. Савин различает политическую и юридическую, личную и

32СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011. (ред. от 31.01.2016)

33Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 302.

34Бобылев А.И. Общество, гражданское общество, личность, государство, право. Их взаимодействие на современном этапе // Право и политика. 2001. № 3. С. 70.

18

коллективную, моральную и материальную, и другие виды ответственности государственной власти перед обществом35.

Вцелях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших лиц, которые реализуют функции исполнительно-распорядительного характера, необходимо разработать и принять федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе исполнительной власти в Российской Федерации. Законом следует провести систематизацию видов ответственности, установить критерии оценки и основания ответственности определить процедуры, необходимые для реализации данного института в системе исполнительной власти.

Принцип законности. При осуществлении исполнительной власти необходимо помнить и о принципе законности. Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что все органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и ее субъектов. Они сформулированы в ст. 76 Конституции Российской Федерации. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Вслучае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и

еесовместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативноправовой акт субъекта Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.Определите понятие исполнительной власти.

2.Основные признаки государственного управления.

3.Раскройте принципы осуществления исполнительной власти.

4.Соотношение понятий «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления».

5.Какого соотношение таких понятий, как «признак» и «принцип» государственного управления.

35 Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 64.

19

2.Предмет, методы, источники

исистема административного права

2.1. Предмет административного права.

2.2.Методы административного права.

2.3.Источники административного права.

2.4.Система административного права.

2.1.Предмет административного права

Воснову разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования36, т.е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуется следующими чертами:

1)необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);

2)взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управления, т.е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которых и формируются многочисленные связи и отношения);

3)стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-правовые формы и методы управления);

4)потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

5)установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).

Под административным правом обычно понимают право «администрации» («право управления», «управленческое право»). В этом смысле каждая сторона, имеющая

развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации37. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также, например «теория государственного управления», «общее учение об управлении», «управленческая политика», «психология управления» и т. д.

Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области

36См., например: Синюков В.Н., Григорьев Ф.А. Правовая система: Вопросы правореализации. С. 86 – 87.

37См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.

20