Административное право. Учебное пособие

национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Это означает равное право всех граждан Российской Федерации на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Не допускается установление при приеме на государственную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений для граждан, помимо установленных законом. Одним из таких ограничений является обязательное для государственного служащего гражданство Российской Федерации.

Вместе с тем согласно ст. 18.1 закона "О системе государственной службы Российской Федерации" в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин.

Согласно закону "О системе государственной службы Российской Федерации" государственные служащие Российской Федерации подразделяются на федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации.

Федеральный государственный служащий - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

К государственным служащим субъектов Российской Федерации могут быть отнесены только государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы85.

Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации.

85 Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", закон "О статусе военнослужащих" и др.

61

5.3. Общие условия прохождения государственной службы

Согласно закону "О системе государственной службы Российской Федерации" к общим условиям прохождения государственной службы относятся:

-формирование кадрового состава государственной службы;

-регулирование поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения;

-присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий;

-определение стажа (общей продолжительности) государственной службы, ведение персональных данных государственных служащих;

-формирование реестров государственных служащих. Формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается:

-созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;

-развитием профессиональных качеств государственных служащих;

-оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

-созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;

-использованием современных кадровых технологий;

-применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.

Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривается другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.

Подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение включает в себя следующее.

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.

62

Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы. В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином:

-на неопределенный срок;

-на определенный срок;

-на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования

ина определенный срок государственной службы после его окончания.

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, увольнение, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с указанным Федеральным законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.

Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы устанавливаются классные чины.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно только по решению суда.

Аттестация государственного служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Особенности проведения аттестации государственных служащих определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о проведении аттестации. Непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости - пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.

Стаж (общая продолжительность) государственной службы устанавливается в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации. В стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.

Персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (об общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих. Персональные данные, внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются персонифицированными и относятся к сведениям,

63

составляющим государственную тайну либо к сведениям конфиденциального характера. Форма и порядок ведения, учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную деятельность государственных служащих, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации ведутся, в том числе на электронных носителях, реестры государственных служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных служащих. Сведения, внесенные в реестр федеральных государственных служащих в федеральном государственном органе и в реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации в государственных органах субъектов Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях - к сведениям конфиденциального характера.

Реестр федеральных государственных служащих и реестры государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации составляют Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации.

Содержание и порядок ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации, устанавливается Президентом Российской Федерации. Содержание и порядок ведения реестров государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.Дайте понятие государственной службы.

2.Раскройте виды государственной службы.

3.Государственная должность – понятие и классификация.

4.Условия прохождения государственной службы.

64

6.Административное принуждение

6.1.Государственное принуждение: понятие, признаки, виды.

6.2.Меры административного предупреждения.

6.3.Меры административного пресечения.

6.4.Меры административно-процессуального обеспечения.

6.5.Административные правовосстановительные меры.

6.6.Меры административного наказания.

6.1.Государственное принуждение: понятие, признаки, виды

Государственное принуждение – вид социального принуждения, совокупность мер психического, физического, материального или организационного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном порядке вне зависимости от воли субъектов применения в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Признаки государственного принуждения:

-является разновидностью социального принуждения;

-по своей психомотивационной природе определяется конфликтом между государственной волей, выраженной в законодательстве, и индивидуальной волей лиц, нарушивших правовые предписания;

-опосредовано правом, носит правовой характер;

-представляет собой акт внешнего психического, физического, материального или организационного воздействия;

-воздействие оказывается на сознание, волю или поведение субъекта;

-осуществляется посредством применения соответствующих мер;

-обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в законодательстве, и волей субъекта применения;

-применение государственного принуждения вызывает причинение лицу правоограничений отрицательного характера;

-основанием применения выступают факты совершения или угрозы совершения правонарушений, а также возникновение других нежелательных для общества и государства аномалий с правовым содержанием;

-применяется в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;

-реализуется в рамках правоотношений охранительного типа.

Виды государственного принуждения:

-административное принуждение;

-уголовное принуждение;

-гражданско-правовое принуждение;

-дисциплинарное принуждение.

Административное принуждение – метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Особенности административного принуждения:

•основывается на нормах административного права;

•применяется как физическими, так и юридическими лицам;

•применяется в сфере общественных отношений, урегулированных как нормами административного права, так и нормами других отраслей права;

•закрепляется как в законных, так и в подзаконных нормативных правовых актах;

65

•применяется широким кругом уполномоченных субъектов;

•система мер административного принуждения отличается разносторонним характером (широкого спектра действия);

•применяется чаще всего в административном (внесудебном) порядке;

•порядок применения регламентируется административно-процессуальными нормами, создающими упрощенную процедуру;

•применяется как к лицам, совершившим правонарушения, так и к лицам, не совершившим правонарушения (меры административного предупреждения);

•законность применения обеспечивается системой гарантий;

•применяется в целях обеспечения правового порядка и общественной безопасности.

Цели административного принуждения:

1. Предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, не связанных с правонарушением;

2. Пресечение правонарушений;

3. Восстановление нарушенного состояния;

4. Процессуальное обеспечение;

5. Наказание (ответственность) правонарушителя.

По характеру и специфике правонарушения выделяют меры психического воздействия, меры физического воздействия, меры материального (имущественного) воздействия, меры организационного воздействия.

По субъекту применения существуют меры, применяемые индивидуальными субъектами и применяемые коллективными субъектами.

По нормативным основаниям меры принуждения могут основываться на законах и подзаконных актах.

Применяются меры либо в административном (внесудебном), либо в судебном порядке.

Меры принуждения могут быть основаны на правонарушениях, на иных фактах (аномалии с правовым содержанием).

По сфере воздействия выделяют внутриорганизационные и внешневластные меры. По способу обеспечения общественного порядка и целевому предназначению

существуют меры административного предупреждения, административного пресечения, административно-процессуального обеспечения, административные правовосстановительные меры (меры защиты), меры административного наказания.

Стадии применения мер административного принуждения:

•анализ правоохранительной ситуации;

•выбор меры административного принуждения;

•проверка действенности выбранной меры административного принуждения;

•принятие (оформление) решения о применении меры административного принуждения;

•реальное применение меры административного принуждения;

•анализ эффективности применения меры административного принуждения;

•внесение корректив в последующую правоприменительную деятельность.

6.2. Меры административного предупреждения

Меры административного предупреждения это разновидность мер административного принуждения, направленных на предупреждение правонарушений и предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности личности, общества, государства.

Основанием применения мер административного предупреждения выступают презумпции (предположения) о намерении лица совершить правонарушение или о

66

возможности наступления неблагоприятных последствий для личности, общества, государства в результате чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера.

Административное предупреждение может быть осуществлено в виде контрольной проверки, проверки документов, досмотра вещей, багажа, ручной клади, досмотра транспортных средств, личного досмотра, административного задержания, вхождения в дома граждан, введения карантина, закрытия участков государственной границы, участков дорог, улиц и т. п., принудительного выселения из домов, грозящих обвалом, реквизиции имущества, технического осмотра транспортных средств, принудительного медицинского освидетельствования, административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзора за соблюдением правил противопожарной безопасности, других мер.

6.3. Меры административного пресечения

Меры административного пресечения это вид мер административного принуждения, применяемых в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.

Основание применения мер административного пресечения – противоправное деяние, указанные меры могут применяться только в момент его совершения.

Мерами административного пресечения выступают:

-требование прекратить противоправное деяние;

-принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;

-временное отстранение от работы инфицированных больных;

-запрещение эксплуатации неисправного транспорта;

-приостановление действия лицензий и квот;

-аннулирование лицензий (разрешений);

-закрытие предприятий и учреждений, их структурных подразделений в случае нарушения правил пожарной безопасности;

-запрещение транспортировки взрывоопасных, ядовитых веществ в случае нарушения установленных правил;

-применение физической силы;

-применение специальных средств; применение огнестрельного оружия;

-другие меры.

6.4. Меры административно-процессуального обеспечения

Меры административно-процессуального обеспечения это вид мер административного принуждения, применяемых для достижения целей административного процесса.

В зависимости от характера правоограничений могут применяться меры, содержащие ограничения личных неимущественных прав, ограничения имущественных прав, ограничения организационного характера.

По характеру функций данные меры делятся на: меры административнопроцессуального пресечения; меры, направленные на получение доказательств; меры, направленные на исполнение административных наказаний.

Наиболее распространенные меры административно-процессуального обеспечения:

-доставление нарушителя,

-административное задержание,

-личный досмотр,

-досмотр вещей и товаров,

67

-изъятие вещей и документов,

-отстранение от управления транспортным средством,

-освидетельствование на состояние опьянения,

-задержание транспортного средства,

-привод лица, привлекаемого к ответственности,

-другие меры.

6.5. Административные правовосстановительные меры

Административные правовосстановительные меры это вид мер административного принуждения, применяемых в целях восстановления нарушенного правового состояния путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не исполненной юридической обязанности.

К таким мерам относятся:

-возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением,

-снос самовольно возведенных строений,

-выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений,

-взыскание недоимки,

-взыскание пени,

-восстановление на службе ранее уволенного государственного служащего,

-изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектами,

-другие меры.

6.6. Меры административного наказания

Административное наказание – установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное наказание может быть осуществлено в виде

-предупреждения,

-административного штрафа,

-конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения,

-лишения специального права, предоставленного физическому лицу,

-административного ареста,

-административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства,

-дисквалификации,

-административного приостановления деятельности,

-обязательные работы,

-административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

Контрольные вопросы

1.Понятие и признаки государственного принуждения.

2.Особенности административного принуждения.

3.Перечислите меры административного пресечения.

4.Административное наказание – понятие и виды.

68

7.Обеспечение законности и дисциплины

всфере государственного управления

7.1.Понятие законности и дисциплины в государственном управлении.

7.2. Система способов обеспечения дисциплины и законности в управлении.

7.3. Содержание деятельности государственных органов по обеспечению законности и дисциплины в управлении.

7.1. Понятие законности и дисциплины в государственном управлении

Принцип «законности» вообще в праве, а тем более в административном, является универсальным.

Рассматривая механизм административно-правового регулирования, мы с вами говорили о законности как о режиме политической жизни страны, заключающемся в строгом и неуклонном исполнении закона.

Не подвергается сомнению тезис о том, что для правового государства обеспечение законности деятельности всех его органов является краеугольным, основополагающим для существования самого государства.

Законность является одним из важнейших принципов деятельности российского государства. Она представляет собой точное и неуклонное соблюдение действующего законодательства всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Принцип законности является конституционным и закреплен в ст.15 Конституции РФ. Законность обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми субъектами. она является объективным условием эффективности управления.

Понятие законности, как соблюдение законов не будет полным, поскольку законность предполагает также и наличие самих законов, выражающих волю народа, отражающих объективную необходимость в урегулировании правовыми средствами определенных общественных отношений, а также единообразное их понимание и применение86.

Практическим выражением законности является правопорядок, т.е. урегулированный нормами права такой порядок общественных отношений, который выгоден правовому государству и поэтому им обеспечивается.

Наиболее важной стороной законности является система взаимоотношений граждан и организаций с государством и его органами. Особую значимость оно принимает в сфере государственного управления.

Это обуславливается следующими важнейшими обстоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность и эта деятельность должна осуществляться в соответствии с принципом законности.

В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т.д.). От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном

86 Так, профессор Д.Н. Бахрах пишет, что «законность – это, прежде всего, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права».

69

выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзаконных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. Издание нормативных актов органами управления базируется на принципе законности., т.е. они должны соответствовать законам, основываться на них.

Осуществление правотворческой деятельности в рамках законности усиливает гарантии прав и интересов граждан.

В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно решают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения.

Таким образом, уровень законности в государстве в основном зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Если он низок в управлении, то даже соблюдение законности другими ветвями государственного механизма создает лишь островки законности в море административного произвола . «Юридическая правомерность в сфере государственного управления - стержень всего режима законности в стране» (Бахрах Д.Н.).

Разносторонняя деятельность по управлению делами государства требует согласованных действий, организованности и порядка, т.е. дисциплины в общегосударственном масштабе. Толковый словарь говорит так: дисциплина-это обязательное для всех соблюдение установленного порядка, правил, согласованность действий.

Государственная дисциплина заключается в выполнении правил, установленных полномочными органами государства, основанных на законе, приказов и распоряжений компетентных должностных лиц. Понятие «государственная дисциплина» является производным от понятия «законность».

Государственная дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания.

Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.

Являясь важнейшим фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой - они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является способом защиты дисциплины, т.к. основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и значение законности состоит в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.

Законность лежит в основе дисциплины, она призвана обеспечивать, укреплять дисциплину.

70