Административное право. Учебное пособие

государственного (публичного) управления38. Мысль о том, что в основу определения понятия административного права следует положить отношения, связанные с государственным управлением, проводится еще у основателя классической юридической догматики О. Майера, который отмечал, что административное право создает правовой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти – подчинения.

В окончательной формулировке административное право – это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов.

Нормы административного права регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования).

Предметом административного права является широкий комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц. Эти общественные отношения имеют сложный и комплексный характер, ибо, с одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществлении субъектами управления функций управленческой деятельности (например, подготовка и издание правового акта управления по конкретному вопросу), а с другой – они возникают и при нарушениях установленных административно-правовыми нормами правил поведения (например, при совершении санитарного правонарушения).

Предмет административного права можно определить исходя из следующих положений:

1)административное право регулирует управленческие отношения в соответствии

синтересами государства и общества и направлено на охрану конституционных прав и свобод граждан; оно регламентирует отношения, возникающие в связи с выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности и, следовательно, представляющие публичный (общественно-значимый) интерес. Поэтому в сферу воздействия административного права входят государственно-управленческие отношения по регулированию хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства в стране. Субъекты административного права, регулируя управленческие процессы, могут применять специфические для органов исполнительной власти методы, приемы и правовые средства;

2)административное право регулирует отношения между обеими сторонами государственно-управленческих отношений – управляющих и управляемых, которые складываются по поводу осуществления органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций;

3)административное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений,

38 См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 8. Критику такого подхода к определению предмета административного права см.: Бельский К.С. Феноменология административного права. С. 4 – 9.

21

наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями. Административно-правовое регулирование имеет место лишь тогда, когда в правовых отношениях одна сторона выступает в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности. Если же орган государственного управления совершает действия, которые не предусмотрены его компетенцией и не установлены нормативными правовыми актами, если он не использует властных распорядительных полномочий или принудительных механизмов и правовых инструментов, т.е. когда он находится практически в таком же правовом положении как

идругой субъект, в отношении которого и направлены его действия, то в этом случае орган осуществляет деятельность, не относящуюся к сфере административно-правового регулирования. Следовательно, в данном случае этот орган управления не является субъектом административного права и потому не имеет соответствующего административно-правового статуса.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником управленческих отношений является тот или иной субъект

исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений39:

а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому,

ипри этом находятся на различных организационно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне;

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями; ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и

некоммерческими организациями; з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными

предприятиями и учреждениями; и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими

и некоммерческими организациями; к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными

объединениями; л) между органами исполнительной власти и гражданами;

м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами. Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве

управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Принципиальный момент состоит в том, что административное право – это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других

39 Такую классификацию проводит в учебнике административного права Ю.М. Козлов. См.: Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. М., 1995. С. 21.

22

публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне – местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.

В предмет административного права Российской Федерации также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

-управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);

-управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

-управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

-управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в

процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры40;

-отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных юрисдикционных органов о наложении на лиц административных наказаний;

-управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются не только правовыми нормами, которые содержатся в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации и многочисленных подзаконных актах (положениях, инструкциях и т.д.).

В общем массиве административно-правовых отношений доминируют отношения, связанные с организацией и функционированием государственного и муниципального управления, публичной службы (государственной и муниципальной), т.е. с той сферой, в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, подчиненность, верность долгу службы, односторонность волеизъявления, применение методов принуждения, использование в деятельности средств административно-правового принуждения и пр. Все эти отношения имеют управленческий характер и охватываются административно-правовым регулированием.

40 О функциях управления в органах прокуратуры (понятии и сущности) и их классификации (информационно-аналитическая работа, прогнозирование и планирование, организация и руководство, контроль) см.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.

23

2.2. Методы административного права

Предмет правового регулирования41, будучи главнейшим критерием разграничения отраслей права, вместе с тем не позволяет провести окончательного разделения системы права на отдельные отрасли. Поэтому механизм правового регулирования включает в себя и методы правового регулирования, которые в совокупности с предметом правового регулирования обеспечивают более точное разграничение отраслей права, регламентирующих сходные общественные отношения 42 . По мнению В.Д. Сорокина, механизм правового регулирования общественных отношений представляет собой сложное системное образование, главными элементами которого являются: 1) единый предмет правового регулирования; 2) единый метод правового регулирования, проявляющийся в трех типах правового регулирования – гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; 3) наличие процессуальных форм реализации метода правового регулирования; его осуществление происходит с помощью соответствующих видов юридического процесса – гражданского, административного и уголовного43.

Метод позволяет охарактеризовать соответствующие общественные отношения с юридической точки зрения, т. е. с позиций используемых правовых средств, приемов, способов и механизмов правового воздействия.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми в сущности являются способы толкования административно-правовых норм.

Различные отрасли права имеют, как правило, специфические методы правового регулирования. В литературе этот вопрос анализируется в течение длительного времени. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права – наличие особого юридического режима («метода регулирования»), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запреты, обязывания44. В сфере общественных отношений, являющихся предметом административного права, можно обнаружить действие всех упомянутых методов правового регулирования.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Иногда под методом правового регулирования понимают совокупность приемов и способов регулирования человеческой деятельности45. Метод правового регулирования – весьма емкое понятие, характеризующееся наличием множества компонентов (порядок установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степень определенности их прав и автономность их действий и др.).

В литературе существует несколько подходов к вопросу о классификации методов правового регулирования. В зависимости от сочетания различных признаков в теории права можно обнаружить три метода (типа) правового регулирования: дозволение, предписание и запрет. Дозволение связывается с гражданско-правовым регулированием, направленность которого выражается главным образом в первичности управомочивающих норм. Предписание выступает как административно-правовой тип регулирования. Запрет как метод регулирования имеет отношение к уголовному праву. Однако из подобной классификации типов правового регулирования отнюдь не

41 О теории правового регулирования см.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4.

С. 34 – 45.

42 О новых подходах к механизму правового регулирования (включая такой элемент, как метод) см. там же.

43См. там же. С. 45.

44См.: Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. М., 1993. С. 83.

45См., например: Синюков В.Н., Григорьев Ф.А. Правовая система: Вопросы правореализации: Учеб. пособие. Саратов, 1995. С.88.

24

вытекает, что дозволение присуще только гражданскому праву, предписание – административному, а запрет – уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в различных отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других – предписание, в третьих - запрет46. Так, гражданское право, будучи в основном управомочивающим, содержит и запретительные нормы, которые, однако, носят в этой отрасли вспомогательный характер. Значителен удельный вес запретительных норм и в административном праве, что даже привело к их специальной кодификации. Уголовноправовой метод регулирования также не может быть сведен лишь к запрету47. Эти три типа правового регулирования в каждой отрасли права могут иметь дополнительные характеристики и выступать в качестве специфических методов.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников. Эти средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений.

Административное право бывшего СССР, в основном регулировавшее административно-правовые отношения по исполнительной вертикали, утвердило среди ученых мнение, что доминирующим в нем является метод односторонних властных предписаний. Отмечалось, что участники управленческих отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой должен их точно и вовремя исполнить (например, предоставление и изъятие земли для целей обороны страны, прокладки коммуникаций, охраны природы, применение принудительных мер при совершении административных правонарушений и т. д.). Этот принцип сохранился и по настоящее время.

Однако в современных условиях, по мере возрастания роли административноправовых отношений по горизонтали, вопрос о методах требует большего внимания. Например, появляется необходимость в государственном планировании, расчетах экономических нормативов, обосновывающих принятие тех или иных решений и пр. В общих чертах суть методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств:

1)установление определенного порядка действий – предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административноправовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, а также разделов законов, в которых перечисляются их обязанности. Должностные лица обязаны осуществлять установленный в различных правовых документах порядок конкретных действий: например, совершение последовательных действий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; осуществление деятельности по контролю и надзору, лицензированию, стандартизации и сертификации товаров и услуг и т. д.; государственные служащие в пределах своих обязанностей должны своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской федерации;

2)запрещение (ограничение) определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. Например, если государственные служащие не соблюдают этого положения, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного. Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия которых являются предметом жалобы. Виновные должностные лица несут за

нарушения данного запрета дисциплинарную ответственность; государственным

46См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. М., 1976. С.65.

47См.: Наумов А.В. Введение в уголовное право // ГиП. 1993. № 11. С. 75.

25

(муниципальным) служащим запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и пр.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

3)предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае государственный служащий может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом, один из нескольких методов и форм деятельности. Например, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного наказания и определяет в постановлении конкретную меру административного наказания, а также ее размер либо вид (если это предусматривается законом);

4)предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предусмотренные административно-

правовой нормой действия при наличии определенных условий (например, право на принесение жалобы)48. Как правило, это имеет место не только в процессе реализации

субъективных прав, но и при осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им прав и правомочий49. Дозволение – это предоставление государственным (муниципальным) служащим права на свои, собственные активные действия. Этот способ деятельности может использоваться государственным (муниципальным) служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Таковы отличительные черты методов административно-правового регулирования управленческих отношений, нередко называемых властеотношениями. Хотя административное право властно проявляет себя во всех указанных случаях, оно предусматривает и мягкие варианты воздействия на общественные отношения и соответствующих субъектов права, что особенно важно при административно-правовых отношениях по горизонтали.

Одной из современных тенденций в развитии российского законодательства вообще, а административного - в частности является некоторое усиление роли диспозитивного метода правового регулирования, т.е. переход от императивности в управлении к таким формам регламентации, которые позволяют широко использовать и

вуправленческой практике договорные начала, максимально обеспечивать права и свободы граждан, гарантировать условия для проявления инициативы, творчества, предприимчивости.

2.3. Источники административного права

Под источниками административного права обычно понимаются высшие формы выражения административно-правовых норм. Такого рода нормы (административноправовые) содержатся не только в чисто административно-правовых актах – например, в Кодексе законов об административных правонарушениях, в положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, в издаваемых ими нормативных актах, но и в более политически и юридически значимых нормативных актах – в Конституции РФ, конституциях республик в составе РФ, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента РФ.

48См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. В 2 ч. М.,1994. Ч. 1. С. 29.

49См. об этом: Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // СГП. 1990. № 1. С. 23 – 26; Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // ЖРП. 2000. № 4. С. 70 – 79.

26

Сложность и разнообразность административно-правовых норм обусловливают значительное разнообразие источников административного права.

Рассмотрим последовательно основные источники административного права и их основные особенности.

1.Конституция Российской Федерации. Конституция в широком смысле – основной источник российского права в целом и во многом его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеет административно-правовую направленность, является по характеру источником административного права. Это, например, ст.110 – 117, ч. 2 ст.77; ч.1, 2, 3 ст.78, определяющие основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Нормы, содержащиеся в Конституции, являются прежде всего нормами конституционного и одновременно административного права. Надо подчеркнуть, что с принятием конституций республик в составе РФ конституционная база (форма) источников административного права существенно расширилась.

2.Федеральные конституционные законы, федеральные законы. К числу федеральных законов относятся: Федеральный закон от 13 октября 1995г. №157-ФЗ (ред. от 10.02.1999) «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об органах

федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 1996 г. №5-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О внешней разведке» и др.

Следует сказать об одной принципиальной новелле, связанной с законодательной формой источников административного права. Согласно Конституции РФ, законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях (ст. 5, 76, 105, 108), но и представительными органами всех субъектов РФ (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Данное положение серьезно расширяет законодательную форму источников административного права.

3.Нормативные указы Президента РФ. Правда ст. 90 Конституции РФ не использует формулировку «нормативные указы», а говорит об указах и распоряжениях Президента РФ. А вот в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ применена формулировка «нормативные указы Президента Российской Федерации». В ст. 125 (п. «а» ч. 2) говорится о нормативных актах Президента РФ. В силу того, что законодательная деятельность Государственной Думы и Федерального Собрания в целом не всегда поспевает за потребностями и быстро происходящими изменениями политического, социально-экономического и государственно-правового развития, Президент РФ достаточно активно использует в своей работе издание нормативных указов, относящихся к различным отраслям российского права, в том числе административного.

4.Нормативные постановления Правительства российской Федерации. Однако ст. 115 Конституции РФ не содержит формулировки «нормативные постановления Правительства». В ней сказано: «правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения …» Отсутствие термина «нормативные» дает, повидимому, основание считать, что не все постановления Правительства – нормативные по своему характеру. Кроме того, возникает вопрос о природе распоряжений Правительства: имеются ли среди них такие, которые являются ненормативными, и в каких случаях они могут быть отнесены к источникам административного права.

Помимо сказанного, Правительство РФ ведет активную деятельность в области административно-правового нормотворчества: утверждает акты об органах исполнительной власти, издает правила, положения и иные акты, содержащие административно-правовые нормы либо целиком посвященные административноправовым вопросам. В первую очередь, это положения о федеральных министерствах и других органах исполнительной власти, например, Положение о Министерстве финансов

27

Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 30 июня 2004 г.); Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 19 июня 2012 г.).

Помимо перечисленных, источниками административного права являются общие правила, типовые положения и другие акты, издаваемые Правительством РФ, например, Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, Правила бытового обслуживания населения РФ, правила оказания услуг общественного питания.

5. Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, федеральными службами, российскими агентствами, федеральными надзорами и другими органами исполнительной власти. При том непременном условии, что в названных актах содержатся административноправовые нормы, которые распространяют свое действие на соответствующие отрасли и сферы государственного управления либо имеют общеобязательный (надведомственный) характер, такие акты, содержащие административно-правовые нормы надведомственного характера издают, например, Министерство финансов РФ, Министерство здравоохранения РФ и некоторые другие.

Среди источников административного права важную роль играют комплексные законы-кодексы, например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, которые содержат значительное количество норм административного права. В Трудовом кодексе РФ, являющимся фундаментом трудового законодательства и трудового права, содержатся административно-правовые нормы – главы «Коллективные договоры и соглашения», «Трудовой договор» и ряд других. Являясь нормами трудового права, названные нормы теснейшим образом связаны с одним из основных институтов административного права – государственной службы, статусом служащих, отношениями, возникающими в процессе служебной деятельности.

Необходимо подчеркнуть роль источников административного права на уровне субъектов РФ, издаваемых органами государственной власти нормативных актов, содержащих административно-правовые нормы. К этим актам относятся конституции и иные нормативно-правовые акты республик в составе РФ; уставы и законы краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также постановления и распоряжения глав администраций данных субъектов РФ.

В связи с многопрофильностью, динамизмом и недостаточной разработанностью многих вопрос административного права необходимы его систематизация и кодификация. Эта проблема требует самостоятельного исследования, что обусловлено в первую очередь коренной реформой многих административных институтов, которая последовательно проводится в России.

2.4. Система административного права

Эта проблема теснейшим образом связана с вопросами о понятии предмете и методе административного права. В то же время вопрос о системе является одним из основных в теории административного права. Подчеркнем, несколько забегая вперед, что, как и другие фундаментальные отрасли права – гражданское, уголовное и другие, административное право обычно подразделяется на Общую и Особенную части. Но такое деление воспринимают не все авторы. Например, в учебнике А.П. Алехина и Ю.М. Козлова 50 вообще нет такого деления: отсутствуют глава или параграф о системе административного права. Таким же образом (относительно системы) решен вопрос в учебном пособии Д.М. Овсянко 51 . Некоторые авторы (В.М. Манохин и др.; А.П. Коренев) идут еще дальше: они подразделяют систему административного права на три

50Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. м., 1994.

51Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995.

28

части: Общую, Особенную и Специальную. Такое деление возможно, но оно не бесспорно. Трудно согласится с подобным подходом, поскольку он существенно обедняет теорию и содержание административного права.

Теперь обратимся к терминам «система», «системность» применительно к административному праву. Сами по себе они означают некую целостность, единство, органическую связь группы однотипных явлений, феноменов, институтов, которые располагаются в определенной логической взаимосвязанной последовательности и объективно объединяются благодаря действию системообразующих факторов, таких, в первую очередь, как глубокие и неразрывные функциональные и организационные связи, и ряда других. Конечно, применительно не ко всем правовым отраслям можно говорить о делении каждой из них на Общую и Особенную части, которое также является несколько условным. Например, такое деление не применяется обычно в конституционном праве, в котором подчас невозможно отделить друг от друга вопросы общей и особенной частей. Данный вывод применим и к ряду других отраслей, что не ставит под сомнение их статус как самостоятельных отраслей российского права. С другой стороны, появляются новые комплексные отрасли, в отношении которых деление на Общую и Особенную части оказывается недостаточным. Сложность и многообразие регулируемых отношений обусловливают, например, в таможенном праве необходимость выделения в качестве самостоятельного раздела Специальной части в структуре этой новой комплексной отрасли, регламентирующей разнородные и комплексные отношения. Сказанное свидетельствует о сложности проблемы системы любой отрасли права и об отсутствии принципов подразделения этой системы. Представляется, что все-таки главной, наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность.

Правда, термин «самостоятельная отрасль права» также условен, поскольку вопрос заключается в другом: имеется ли в данном случае отрасль права или ее нет, независимо от того, назовем ли мы ее самостоятельной.

Вадминистративно-правовой литературе нет единообразного определения системы административного права.

Вобщем и учебном планах это целостная система объединенных едиными предметом и методом, принципами и целями, органически взаимосвязанная совокупность административно-правовых норм и институтов, расположенных в определенной логической последовательности.

Распространенным, как отмечалось, является деление административного права на Общую часть и Особенную. В свою очередь, градация каждой из названных частей, отнесение к Общей или Особенной части тех или иных институтов и норм административного права – довольно сложные и дискуссионные проблемы, поскольку в литературе высказываются разные мнения и предлагаются различные варианты структуры как Общей, так и Особенной частей. Например, в учебнике А.П. Алехина, Ю.М. Козлова «Административное право Российской Федерации», ч. 2, оказались включены вопросы, несомненно, относящиеся к ч. 1 (в частности, о современности и государственном управлении, об основах административной организации управления, о функциях, методах и формах управления, о законности и способах ее обеспечения). Часть 2 в основном посвящена проблемам, которые обычно рассматриваются в Особенной части (управление в сферах и областях экономики, социально-культурной сфере).

Контрольные вопросы

1.Определите предмет административного права.

2.Охарактеризуйте особенности метода административного права.

3.Раскройте взаимосвязь административного права с другими отраслями права.

4.Назовите основные источники административного права.

29

3.Механизм административно-правового регулирования

3.1.Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементы.

3.2.Понятие, структура и виды административно-правовых норм.

3.3.Административно-правовые отношения и их виды.

3.1.Понятие механизма административно-правового регулирования

иего элементы

Из теории права мы знаем, что правовое регулирование представляет собой сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью совокупности определенных правовых средств юридического воздействия на общественные отношения52.

Право потому и возникает, что в соответствии с требованиями экономического базиса на определенной стадии развития общества оказывается необходимым при помощи юридических средств упорядочить общественные отношения, ввести их в определенные рамки, обеспечить их дальнейшее развитие, словом, известным образом юридически воздействовать на них.

Юридическая наука различает понятия правового воздействия и правового регулирования. В этом есть определенный смысл, поскольку право уже своим существованием оказывает значительное влияние на поведение людей. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит её в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений.

Тем не менее, следует отличать строго определенные средства правового воздействия на общественные отношения, специально предназначенные для их непосредственного регулирования. Эти средства образуют цельный, системный юридический механизм, обеспечивающий урегулированность всей совокупности общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования.

Специальными юридическими средствами, которыми осуществляется правовое регулирование, являются:

а) нормы права.

б) правоотношения.

в) юридические факты.

г) акты реализации юридических прав и обязанностей (акты применения норм права).

Понятие механизма правового регулирования является одним из наиболее общих и важнейших в российской юридической науке. Механизм правового регулирования составляет особый раздел при систематическом изложении и изучении общей теории права. Что же такое механизм правового регулирования?

Механизм правового регулирования – это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.

Объектом правового регулирования является комплекс общественных отношений. Особенность таких отношений, регулируемых административным правом, состоит в том, что они возникают в сфере государственного управления - исполнительной и

52 См. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве.М.1976.С.7.

30