Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

ДЕПАРТАМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА МОСКВЫ Государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования города Москвы «Московский городской педагогический университет» (ГБОУ ВПО МГПУ)

М.К. Топоркова

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ

Краткий курс лекций для бакалавров

Москва

2013

3

4

Административное право — отрасль права, самая сбалансированная по регулятивным воздействиям, самая аристократичная в плане своей родословной, уходящей к системе табу в первобытном обществе, наиболее привлекательная по простоте построения. Если Я. Буркхардт называл государство произведением искусства, то в системе права таким произведением в первую очередь следует назвать административное право.

К.С. Бельский1

РАЗДЕЛ 1. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Лекция 1. Предмет, понятие, метод административного права

Корни административного права уходят в Римское публичное право. Прообразом административного права и его «духом»2 явля- етсяполицейскоеправо,сложившеесявХVШ–ХIХвв.вГермании,

иупоминаемоев4-хтомномтрудеДеламара«Трактатополиции». Постепеннополицейскоеправосменяетсяправомадминистративным. Это название предложено немецким автором Л. Штейном.

Врусском правоведении конца ХIХ – начало ХХ вв. идет дискуссия о месте и роли административного права среди так называемых государственноведческих отраслей. В частности, рядом ученых административное право признавалось в качестве составной части государственного права. В России в 1917–1921 гг. административноеправокакотрасльиучебнаядисциплинаисчезли

ивозродились лишь в годы НЭПа. С 1928 г. административное право вновь изымается и реабилитируется лишь к 40-м годам

ХХв. В 1938 году «зеленую улицу» административному праву открыл А.Я. Вышинский. В своем докладе на совещании по вопросам науки советского права и государства он предписывал не сводить его к «обыкновенному старому полицейскому праву».

1 Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс – М.: Дело и Сервис, 2004. С. 6.

2Там же. С. 7.

5

Как следует из названия данной отрасли, административное право своим истоком имеет государственную власть, т.е. нормы административного права регулируют организацию и деятельность органов государственной власти. Поскольку государственная деятельность регулируется нормами не только административного права,ноирядадругихотраслей,необходимовыделитьтуеечасть, отношениявкоторойрегулируютнормыадминистративногоправа.

Прежде всего следует согласиться с выводом профессора В.М. Манохина о том, что предмет административного права не может быть постоянным, «вечным», как например, в гражданском, семейном праве. Это обусловлено тем, что «государство посредством норм административного права осуществляет прямое, повседневное оперативное руководство общественными процессами. Но исторически, как известно, типы и формы государства изменяютсяизаменяются,притомзачастуювесьмарадикально»3. Автор выделяет три группы социальных отношений, регулируемых административным правом Российской Федерации в современном состоянии:

1)по государственному управлению;

2)по государственному регулированию;

3)по государственным услугам.

Вместе с тем, в науке административного права не сложилось единогомненияповопросуопредметеадминистративногоправа. Так, профессор А.Б. Агапов пишет, что административное пра- во —этоотрасльправа,регулирующаяобщественныеотношения в сфере исполнительной власти (административно-правовые или административные (публичные) отношения)4.

Авторами другого учебника по административному праву сформулировано содержание предмета административного права следующим образом: это отношения власти-подчинения между органами исполнительной власти и иными организационно не-

7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 35.

6

подчиненными участниками общественных отношений, это внутриорганизационные отношения, если данные отношения уже не урегулированы иными отраслями права5.

Более подробно остановимся на классификации отношений, составляющих предмет административного права, предложенной профессором К.С. Бельским, который исходит из того, что административное право состоит из трех видов общественных отношений, предопределяющих функционирование администрации, полиции, юстиции6. Первую группу отношений автор называет управленческими, возникающими в связи с образованием, построением и организацией правовой деятельности органов государственного управления. В свою очередь среди управленческих отношений выделяются отношения организационно-структур- ные, отражающие организационную структуру органа государства, административного ведомства, учреждения, предприятия. К примеру, аппарат органов исполнительной власти структурирован и это установлено Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти». Эту структуру составляют департаменты, управления, отделы и т.д. Второй разновидностью управленческих отношений являются организаци- онно-функциональные отношения, возникающие в процессе повседневной работы органов исполнительной власти. К примеру, в любом положении о министерстве закреплены цели и функции этого государственного органа. Первые две разновидности управленческих отношений опосредствуют (встраиваются в них) госу- дарственно-служебные отношения, которые обеспечивают деятельность органов управления. Эти отношения закреплены, в частности, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации».

5 Липатов Э.Г., Лысенко В.В., Матвиенко Г.В., Пресняков М.В., Чан-

нов С.Е. Административное право. Курс лекций: учебное пособие для вузов М.: Экзамен, 2006. С. 16.

6 Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 20–21.

7

Управленческие отношения характеризуются как внутренние отношения, складывающиеся в системе органов исполнительной власти; имеют схему «субъект-объект» и построены на субординации между вышестоящими и нижестоящими субъектами.

Обратные государственно-управленческим отношениям являются полицейские отношения, которые возникают во внешней среде, в сфере охраны правопорядка. Это отношения организаци- онно-охранительные, запретительные, надзорно-при­нудительные и юрисдикционные. К ним применяется особый метод правового регулирования, выражающийся прежде всего в виде запретов, обязывающих граждан воздерживаться от совершения определенных действий. К разновидностям полицейских отношений К.С. Бель- скийотноситорганизационно-полицейскиеотношения(возникают в сфере охраны общественного порядка, связаны с осуществлением повседневной организационной работы по обеспечению его охраны; надзорно-контрольные отношения (схема этих отношений: органохраны—поднадзорныйобъект,направленынаобеспечение профилактики административных правонарушений); юрисдикционные — отношения, связанные с применением мер административного принуждения. Регулируются, например, Кодексом РФ об административных правонарушениях 2001 г.

Третью группу отношений составляют административноюстиционные отношения (в области административной юстиции). Возникают они в связи с иском гражданина на незаконные действия должностного лица или решения государственного органа. Ю.Н. Старилов характеризует административную юстицию как судебный контроль за управлением, правосудие по административным делам. Эти отношения не являются управленческими. По мнению Ю.Н Старилова, их следует рассматривать как отношения правосудия. Суды не становятся субъектами админист­ ративной деятельности.

Итак, большинство специалистов в области административного права подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением, исполнительной властью. Поэтому

8

можно сформулировать следующее определение административного права — это отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти (в широком смысле — государственного управления).

Метод административного права — система способов и приемов регулирования общественных отношений в сфере организации и осуществления исполнительной власти (государственного управления).

В теории права сформировалось представление о двойственности метода правового регулирования. Согласно ему в механизме правового регулирования выделяют два основных метода — императивный (административный) и диспозитивный (хозяйственный).

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания, регулирование в его рамках осуществляется на основе субординации, он не оставляет выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Субъект, вступивший в административно-правовыеотношения, оказывается под влиянием жестких установок императивного характера. Этот метод характерен для большинства отраслей публичного права.

Диспозитивный метод отличается своим координационным характером. Этот метод связан с договором, в котором стороны согласуют взаимные права, обязанности и ответственность. Такой метод характерен для частно-правовых отраслей. Однако элементыдиспозитивностисодержатсяивадминистративномправе.

Выделяют также дополнительный метод административноправового регулирования — рекомендательный, состоящий в доведении до субъектов желательного для государства варианта реализации их свобод, прав и обязанностей7.

Административноеправокакотрасльнаукипризванаизучать, исследовать явления административно-правового характера. Она

7 Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право в схемах и определениях. М.: Эксмо, 2011. С. 40.

9

содержит научные знания об административном праве, законодательстве, их реализации, теории и практике административноправового регулирования, государственного управления, организации и деятельности государственной администрации, исполнительной власти.

Учебная дисциплина административного права включает систему сложившихся и устоявшихся знаний об административном праве и законодательстве как отраслях российского права и законодательства,онаукеадминистративногоправа.Онааккумулирует также знания об организации и деятельности исполнительной власти, теории и практике административно-правового регулирования, государственного управления различными сферами.

Лекция 2. Государственное управление и исполнительная власть

Статья 10 Конституции РФ закрепляет три ветви власти — законодательную, исполнительную, судебную. Надо сказать, что некоторые звенья государственного механизма не вписываются в эту схему властей, например, прокуратура, другие общегосударственные контрольные органы.

Название исполнительной власти говорит о том, что ее задача — исполнять предписания законодательной власти, реализовывать законы, и подзаконные акты, в том числе и свои.

Исполнительная власть стала формироваться на рубеже ХVII–ХVIII веков. Как самостоятельная власть она упоминается в работе Дж. Локка «Два трактата о правлении» (1698 г.). Это первое упоминание о разделении властей. Далее эту идею развил Ш. Монтескье в работе «О духе законов» (1748 г.).

Нормативного определения исполнительной власти нет, как нет и главы об исполнительной власти в Конституции РФ (только глава о Правительстве Российской Федерации).

Долгое время в нашей стране исполнительная власть отождествлялась с государственным управлением. Проблему соотношения государственного управления и исполнительной власти

10