Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

(студента, работника полиции, жителя закрытого административ- но-территориального образования и т.п.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения.

В сфере государственного управления реализуются следующие конституционные права граждан РФ.

1.Право участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ).

Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно (выборы, референдум, участие в работе органов власти),такичерезизбираемыхпредставителей.ТакжеКонституция закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу.

2.Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).

Реализацию этого права призван обеспечить Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 53 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Право на проведение подобных публичных мероприятий принадлежит только гражданам Российской Федерации. Организуются публичные мероприятия по инициативе граждан РФ, достигших 18 лет (митинги и собрания — по достижении 16 лет), а также политических партий, общественных объединений и религиозных организаций. Организаторы публичных мероприятий обязаны подать уведомление о проведении публичного мероприятия в письменной форме в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления

всрок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия. В уведомлении необходимо указать цель, форму, место

21

проведения публичного мероприятия, маршруты движения его участников; время начала и окончания публичного мероприятия; предполагаемое число его участников; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора и другие сведения. Порядок подачи уведомления регламентируется законом субъекта Российской Федерации.

Закон запрещает проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам; к резиденции Президента РФ; к зданиям, занимаемым судами; к учреждениям, исполняющим наказание в виде лишения свободы. К запрещенным для проведения публичных мероприятий относятся и путепроводы, железнодорожные магистрали, пограничная зона и другие территории.

Публичные мероприятия могут проводиться в период с 7 до 23 часов.

Контроль за непосредственным проведением публичного мероприятиявозлагаетсянауполномоченногопредставителяоргана исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и уполномоченного представителя органа внутренних дел, которые в случаях, предусмотренных законом, имеют право потребовать приостановления или прекращения публичного мероприятия. Приостановление публичного мероприятия возможно в случае нарушения правопорядка, не повлекшее угрозу жизни

издоровья его участников, а прекращение — в случае создания реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц.

Вслучае нарушения органами государственной власти и их должностными лицами права граждан на проведение публичных мероприятий, их действия и решения могут быть обжалованы в суде.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях

ипикетированиях в форме воспрепятствования их проведению,

22

участию в них, а равно принуждение к участию в них (ст. 5.38). Ст. 20.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования; организацию массового одновременного пребывания

и(или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (с. 20.2.2).

Следует обратить внимание на Постановление Конституционного суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12 «По делу о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, п. 3 ч. 4 ст. 5

ип. 5 ч. 3 ст. 7 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в котором Конституционный суд признал указанные нормы соответствующими Конституции РФ.

Особенности проведения массовых акций в г. Москве предусмотрены Законом г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обес­ печении условий реализации права граждан РФ на проведение в г. Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований». Согласно закону уведомление о проведении публичного мероприятия с заявленным количеством участников до 5 тысяч человек подается в префектуру Административного округа г. Москвы, на территории которого предполагается проведение публичного мероприятия; свыше 5 тысяч, а также в случае, если публичное мероприятие предполагается провести на территории Центрального административного округа г. Москвы либо на территории более чем одного Административного округа г. Москвы — в Правительство Москвы. Уведомление рассматривается органом исполнительной власти г. Москвы в течение 3 рабочих дней со дня получения уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования менее чем за 5 рабочих дней до дня его проведения — в день его получения).

3.Право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ).

ВдореволюционнойРоссиисвободапередвижениябылагарантирована в полном объеме только отдельным социальным группам

23

подданных (дворяне, отставные чиновники, духовенство). Надзор за паспортным режимом осуществляла полиция. С 1917 по 1932 гг. ограничения на свободу передвижения отменяются. В 1932 г. устанавливается паспортная система, юридически закрепляется институт прописки, которая носит разрешительный характер.

Впервые понятие прописки возникло в 1925 г., когда было принято постановление СНК РСФСР «О прописке граждан в городских поселениях», регламентировавшее прописку граждан по местужительства9.Пропискасталадлявластейэффективнымспособом контроля передвижения людей. Проживание без прописки влекло уголовную ответственность. Работать без прописки также было нельзя. В 1953 г. было принято Положение о паспортах, согласно которому создавалась сеть «режимных» городов, где прописка производилась лишь с разрешения местных властей (Москва, Ленинград, Харьков, Свердловск, Одесса, столицы союзных республик и ряд других).

В1974 г. Совет Министров СССР издал Постановление «О некоторых правилах прописки», которым был определен перечень лиц, подлежащих прописке на жилую площадь вне зависимости от санитарных норм жилья на одного человека.

В1984 г. был принят Жилищный Кодекс РСФСР, который установил, что гражданин имеет право только на ту площадь, на которой он прописан. Реальное наступление на прописку началось в 1987 г., когда у граждан появилось право обжаловать в суд отказы в прописке.

Юридически режим прописки просуществовал до 1993 г., когда он был заменен режимом регистрации, которая в отличие от прописки имеет не разрешительный, а уведомительный характер. Регистрация регламентируется Законом РФ от 1 октября 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также правилами регистрации, утвержденными Постановлением Пра-

9 Административное право РФ. Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юрист, 2004. С. 76.

24

вительства РФ в 1995 г. Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208 утвержден Административный регламент предоставления ФМС услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. В Москве Постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. № 859 утверждены Правила регистрации граждан и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве.

Предусматриваетсядвавидарегистрации:регистрацияпоместу жительства и регистрация по месту пребывания. Регистрация является обязанностью гражданина. Цели регистрации: обеспечение необходимых условий для реализации прав и свобод граждан; обеспечение исполнения гражданином обязанностей перед государством, обществом и другими гражданами.

Местом жительства гражданина признается место, где он проживает постоянно или преимущественно (жилое помещение на праве собственности либо по договору найма, общежитие). Местом пребывания признается место, где гражданин находится временно (гостиница, санаторий и т.п.).

Регистрация по месту жительства устанавливается бессрочно, а по месту пребывания предельным сроком также не ограничивается (первоначально Постановление Правительства РФ определяло ее в 6 месяцев). Гражданин должен регистрироваться временно по месту пребывания в случае, если он находится на территории свыше 90 дней. В случае изменения места жительства гражданин обязан зарегистрироваться по новому месту жительства в 7-дневный срок. Важное решение для либерализации режима регистрации сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 Г. № 4-П, в котором суд установил, что срок нахождения в том ли ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином.

Органами регистрационного учета являются органы внутренних дел (миграционные органы) и органы местного самоуправ­ ления.

25

В случаях, специально установленных законом, право на свободу передвижения и выбор места жительства может быть ограничено и, следовательно, режим регистрации перестает быть уведомительным и становится разрешительным. Например, в пограничной полосе, в закрытых административно-территориальных образованиях(Арзамас-17,Челябинск-70идр.),взонахэкологиче- ских бедствий, на территориях с особыми условиями проживания и ведения хозяйственной деятельности (например, карантин).

Режим регистрации обеспечивается органами внутренних дел. Ответственность за его нарушение установлена ст. 19.15 КоАП РФ.

4. Право свободно выезжать за пределы РФ и право свободно возвращаться на ее территорию (ч. 2 с. 27 Конституции РФ).

Эта конституционная норма нашла развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Режим въезда-выезда обеспечивают органы внутренних дел (миграционные органы) и уполномоченные подразделения МИДа России (консульско-визовая служба).

Документами на право выезда за пределы России являются:

–паспорт (выдается на 10 лет);

–дипломатический паспорт (выдается тем лицам, на которых распространяется действие международной конвенции о дипломатических иммунитетах — Венская конвенция 1963 г.). Выдается Министерством иностранных дел;

–служебный паспорт (выдается МИДом России лицам, выезжающим в служебные командировки от имени государства);

–паспорт (удостоверение) моряка.

Вслучаях, специально отмеченных в законе, право человека на выезд может быть ограничено. Перечень оснований для отказа

ввыезде определен в ст. 15 ФЗ о въезде-выезде: при наличии допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным право выезда может быть ограничено на срок до 5 лет, а в особых случаях межведомственная комиссия Правительства РФ может

26

продлить его, но не более чем на 10 лет; призыв на военную или альтернативную гражданскую службу; задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечении в качестве обвиняемого;осуждениезасовершениепреступления;уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом; если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов о выезде.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ норму ч. 1 ст. 15 вышеуказанного закона о возможности ограничения права граждан РФ на выезд за пределы Российской Федерации при наличии допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным (Постановление от 7 июня 2012 г. № 14-П).

5. Право граждан на обращение (ст. 33 Конституции РФ) — граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращениями понимаются направленные в соответствующие органы письменные предложения, заявления, жалобы, а также устное обращение.

Обращение в форме предложения представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законодательства, деятельности государственных органов, улучшению социальноэкономических и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его прав либо прав иных лиц, а также сообщение о недостатках в работе государственных органов либо критика деятельности указанных органов.

Жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите нарушенных прав.

Обращение подлежит обязательному рассмотрению. Оно должно быть зарегистрировано в течение трех дней с момента

27

поступления в государственный орган. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа.

Правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращения. Например, Закон города Москве от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан».

Специфическим обращением по поводу нарушения (действительного или мнимого) права граждан (в широком смысле — физического и юридического лица) является жалоба.

Право жалобы классифицируется на общее право жалобы и специальное право жалобы.

Общим правом жалобы обладают все граждане. В общем праве жалобы выделяют административное обжалование (подача жалобы вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган власти) и судебное обжалование.

Основные правила подачи административной жалобы закреплены вышеуказанным законом о порядке рассмотрения обращений граждан: круг лиц, имеющих право на подачу такой жалобы не ограничен; срок рассмотрения — 30 дней с момента регистрации жалобы; установлен запрет на рассмотрение анонимных жалоб; также запрещено пересылать на рассмотрение жалобу тому лицу, на которое жалуются, и другие. Преимуществом административного обжалования является сравнительная простота и оперативность принятия решения, но при этом низкая результативность. КоАП РФ в ст. 5.39 устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19 по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» отметил, что предписания данного федерального закона распространяютсяинаотношения,связанныесрассмотрениеморганами

28

государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствует распространению порядка рассмотрения обращений граждан на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций (например, государственные и муниципальные учреждения и организации, осуществляющие социальнокультурные или иные функции некоммерческого характера).

Судебный порядок рассмотрения жалобы осложнен процессуальной формой, но при этом обеспечивается сравнительно болеевысокаяэффективность,большаяобъективность.Всудеболее четковыдерживаютсясрокирассмотренияжалобы.Рассмотрение жалобы в суде осуществляется на основе закона РФ от 27 апреля 1993г.№4866-1«Обобжалованиивсуддействийирешений,нару- шающих права и свободы граждан». В суде обжалуются действия и решения, нарушающие права и свободы граждан; действия и решения, которые препятствуют реализации гражданином своих прав и свобод; действия и решения, которыми на гражданина наложена какая-либо обязанность либо он привлечен к ответственности. Обращаться можно в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа или должностного лица. Подача жалобы облагается государственной пошлиной. Сроки обращения в суд: в течение 3-х месяцев с момента, когда гражданин узнал или должен был узнать о нарушении права; в месячный срок, когда гражданин не получил ответа на свое обращение, либо получил ответ, который его не удовлетворяет. Рассмотрениежалобывсудеосуществляетсянаоснованиигл.25ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Суд выносит решение об удовлетворении жалобы либо об отказе в удовлетворении жалобы. Решение суда может быть обжаловано в десятидневный срок в вышестоящий

29

суд. Вступившее в законную силу решение суда обязательно для должностного лица, которое обязано его исполнить в месячный срок с момента получения судебного решения.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Закон закрепляет, что иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законом. Подчеркивается, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила. Закон выделяет три вида иностранных граждан: временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие в Российской Федерации.

Иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию заполняет миграционную карту, которую вместе с документом, удостоверяющим личность, предъявляет должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ. При выезде из Российской Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную карту соответствующему должностному лицу. В миграционной карте проставляется отметка о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию и отметка о его выезде из Российской Федерации.

Срок временного пребывания определяется сроком действия визы. Если же иностранный гражданин прибыл в Россию в порядке, не требующем получения визы, срок его пребывания не может превышать 90 суток. Решение о продлении или сокращении срока временного пребывания принимается федеральным органом исполнительнойвласти,ведающимвопросамииностранныхделили в сфере миграции, и допускается в случае, если изменились условияилипересталисуществоватьобстоятельства,всвязискоторыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию (например,

30