Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

пытались решить еще дореволюционные юристы. И сейчас она вызывает научные споры.

Управленческую деятельность характеризует латинский термин «administratio». Управление — необходимый элемент окружающего мира. В широком смысле слова это различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. Выделяют три вида управления: биологическое, техническое, социальное.

Социальное управление — это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами в человеческом обществе.Участникамисоциальногоуправлениявсегдаявляются физическиелица.Ихдеятельностьрегулируетсянетольконормами права, но и общепринятыми правилами поведения.

В системе социального управления особое место занимает государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами. Именно с государственным управлением связано развитие и формирование административного права.

Государственное управление — это организующая, основанная на законе юридически властная деятельность органов исполнительнойвласти(аппаратагосударственногоуправления),состоящая в непосредственном руководстве социально-политической, социально-культурнойихозяйственнойжизнью.Государственно- правовой характер этого управления выражается в том, что в процессе его реализуются функции государства. Государственное управление — это деятельность органов исполнительной власти, а исполнительная власть — это система органов. Исполнительная власть реализуется в форме государственного управления. Исполнительная власть является политико-правовой категорией, а государственное управление — организационно-правовой.

Следует обратить внимание на то, что управленческие отношения возникают не только в сфере исполнительной власти, они существуют и в сфере законодательной власти и в сфере судебной власти. Поэтому любой орган исполнительной власти является

11

органом государственного управления, но не любой орган государственного управления является органом исполнительной власти, например, Центральный Банк России, Судебный Департамент при Верховном Суде РФ.

Кнаиболеесущественнымпризнакамисполнительной власти относятся следующие признаки:

Внешне исполнительная власть представлена системой органов. Эти органы нацелены на практическое управление той или иной отраслью: обороной, образованием, промышленностью и т.д.

С внутренней стороны исполнительная власть представлена корпусом служащих — государственных и муниципальных.

Органы исполнительной власти наделены властными полномочиями, в установленных законом случаях применяют административное принуждение.

Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. Она функционирует на основе законов и исполняет их.

Сущностным признаком, отличающим исполнительную власть от других ветвей власти является ее непрерывность. Этот признак выделял уже Д. Локк.

Исполнительная власть имеет всеохватывающий характер, затрагивает все сферы общественной жизни. Во времени и пространстве охватывает всю территорию государства.

На основе перечисленных признаков можно дать следующее определениеисполнительнойвласти—этосистемагосударственных органов, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и применяющих для этого в установленных законом случаях меры административного принуждения.

К.С. Бельский подразделяет исполнительную власть на две подсистемы8:

1. Управленческую (положительная деятельность исполнительной власти), т.е. управление различными отраслями.

8 Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. – М.: Дело и Сервис, 2004. С. 28–32.

12

2.Полицейскую (отрицательная деятельность исполнительной власти), т.е. направленную на борьбу с правонарушениями и различными аномалиями.

Всуществовании этих двух сторон исполнительной власти состоитеедвойственнаяприрода:осуществляяуправлениеобществом, она одновременно (и прежде всего) обязана обеспечивать его безопасность.

Функции исполнительной власти — это цели, которые ставит государство перед исполнительной властью и основные направления ее деятельности, а также правовые средства (обязанности

иполномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и характеризуют ее сущность.

Исходя из их значения, функции разделяют на два уровня:

1.Основные функции:

1.1.Регулятивно-управленческая функция нацелена на осуществление практического управления и представляет собой деятельность «публичной службы» по руководству экономикой, финансами, образованием, культурой, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами и другими сферами. Является позитивной функцией.

1.2.Функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности является одной из главнейших функций, т.к. большую часть времени человек находится в общественных местах. Осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций.

1.3.Функция защиты прав и свобод человека и гражданина основана на ст. 2 Конституции РФ. Многие конституционные права реализуются в сфере исполнительной власти (право на передвижение, свободу публичных мероприятий и др.).

2.Вспомогательные функции:

2.1Нормотворческая функция реализуется в правовых актах.

Вч. 2 ст. 115 Конституции РФ сказано, что Правительство РФ

13

издает постановления и распоряжения. Федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать правовые акты — постановления, распоряжения, инструкции, правила, приказы, положения. Этот перечень установлен Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Постановление регламентирует порядок подготовки, представления для регистрации, регистрацию и опубликование правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

2.2.Оперативно-исполнительская функция заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах так и в подзаконных актах.

2.3.Юрисдикционная функция предполагает деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, устанавливает порядок наложения административных и дисциплинарных санкций. Эта функция обеспечивает охрану общественного порядка, качественную работу всех звеньев государственного аппарата, оперативную защиту прав и свобод граждан.

Лекция 3. Нормы административного права и административно-правовые отношения

Нормы административного права – это правила поведения, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления.

Кчислуособенностейадминистративно-правовыхнорммож- но отнести следующие:

–нацеленность на защиту публичных интересов;

–гипотеза не всегда четко выражена;

–наличие санкций в нормах об административных правонарушениях;

–преобладание императивных норм.

Существуют различные классификации норм административного права.

14

1. По предмету правового регулирования:

1.1.Материальные—закрепляютправа,обязанностииответ- ственность участников административно-правовых отношений, например, право гражданина обжаловать действия должностного лица.

1.2.Процессуальные—определяютпорядок(процедуру)реали- зацииюридическихправиобязанностей,установленныхматериальным правом в рамках регулируемых управленческих отношений.

Процессуальные нормы имеют две разновидности:

а) административно-юрисдикционные нормы регулируют отношения, связанные преимущественно с применением мер принуждения (например, нормы раздела 4 КоАП РФ);

б) административно-процедурные нормы определяют порядок принятия решений, например, Регламент Правительства РФ устанавливает правила организации деятельности Правительства по реализации его полномочий, в частности, порядок подготовки правовых актов Правительства РФ.

2. По методу воздействия (по юридическому содержанию):

2.1.Обязывающие — содержат обязанности субъектов.

2.2.Запрещающие—содержатзапретынасовершениеопреде- ленныхдействийсубъектамиадминистративногоправа,например, нормы законов о полиции, о внутренних войсках МВД РФ запрещают применять оружие против несовершеннолетних, женщин.

2.3.Управомочивающие (уполномочивающие, дозволительные) — позволяют осуществлять должное поведение.

2.4.Стимулирующие (поощрительные) — содержат меры поощрения субъектов административного права, например, законодательство о государственной службе предусматривает основания для поощрения государственных служащих.

2.5.Рекомендательные — довольно часто встречаются в переходных положениях, например, предложить поручить Правительству привести в соответствии с законом свои правовые акты. Рекомендательныенормымогут иметьюридическиобязательный характер, а могут не иметь такого характера.

15

3.По юридической силе (по органу, издавшему соответствующую норму):

3.1.Нормы законов.

3.2.Нормы подзаконных актов.

4.По масштабу (территории) действия:

4.1.Федеральные (общероссийские).

4.2.Нормы, установленные субъектом федерации и действующие на его территории.

4.3.Муниципальные нормы.

В юридической литературе встречаются и другие классификации норм административного права.

Существуют две основные формы реализации администра­ тивно-правовых норм:

1.Исполнение — точное следование участников управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые содержатся в норме. Участниками исполнения могут быть любые субъекты.

2.Применение — является исключительно прерогативой органовисполнительнойвластииихдолжностныхлиц,наделенных соответствующими полномочиями. Практически применение выражается в издании уполномоченным органом индивидуальных нормативных актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм, например, вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

Некоторые авторы выделяют и такие формы, как соблюдение и использование, которые являются разновидностями исполнения.

Административно-правовые нормы имеют внешние формы выражения в нормативно-правовых актах различной юридической силы, именуемых источниками административного права. Источники административного права многообразны, отличаются большим объемом. К их числу относятся:

1.Международно-правовые акты, например, Европейская Хартия местного самоуправления, в статье 8 которой предусмо-

16

трен контроль за деятельностью органов местного самоуправления. В России Хартия ратифицирована 11 апреля 1998 г.

2.Конституция Российской Федерации, в частности, глава 6 «Правительство Российской Федерации».

3.Федеральные конституционные законы, например, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и многочисленные федеральные законы и законы Российской Федерации.

4.Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, издаваемые на основе и во исполнение законов.

5.Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.ВсоответствиисУказомПрезидентаРФот9марта 2004 г.

№314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральном уровне соответствующие нормативные акты могут приниматься только министерствами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе акты федеральных служб и агентств продолжают действовать.

6.ПравовыеактысубъектовРФ.ВМосквеэтопреждевсегоУстав городаМосквы,7главакоторогопосвященаисполнительнойвласти г. Москвы. На уровне регионов изданием норм административного­ права занимаются все органы исполнительной власти субъектов.

7.Нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления также могут являться источниками административного права, т.к. в соответствии с ч. 2 ст. 132КонституцииРФорганыместногосамоуправлениямогутнаделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Административно-правовые отношения — это урегули-

рованные административно-правовой нормой управленческие отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Признаки административно-правовых отношений (но не особенности, ибо многие из признаков аналогичны правоотношениям других отраслей публичного права):

17

1.Властеоотношения, предполагающие у одной из сторон властные полномочия. Их схема: власть — подчинение. Административно-правовые отношения противопоставляются гражданско-правовым отношениям, основанным на равенстве сторон.

2.Такие отношения складываются в сфере государственного управления.

3.Для них характерно неравенство сторон, т.к. имеет место доминирующее положение одной из сторон — субъекта управления. Но есть и отношения, основанные на равенстве, например, при заключении административного договора.

4.Административно-правовые отношения всегда имеют обязательную сторону, без которой они не возникают — это орган государственного управления либо его должностное лицо. Подобные отношения не могут складываться между гражданами, а также негосударственными организациями между собою.

5.Эти отношения могут возникать вопреки желанию одной из сторон (например, применение мер административной ответственности). А вообще возникают по инициативе любой из сторон.

6.По своей сути они являются организационными, т.к. преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления, но и воздействуют на всех, кто соприкасается со сферой государственного управления.

7.Споры между сторонами этих отношений разрешаются в административном или судебном порядке.

8.Ответственность одной из сторон этих отношений возникает перед государством, а не перед второй стороной в лице государственного органа или должностного лица.

Субъектов административно-правовых отношений в настоящеевремяможноклассифицироватьнаиндивидуальных(граждане, иностранцы, лица без гражданства, государственные и муниципальные служащие) и коллективных (органы исполнительной власти, местного самоуправления, общественные объединения, предприятия).

18

Лекция 4. Административно-правовой статус гражданина российской федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства

Под административно-правовым статусом граждан понимают правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами конституционного и административного права. Административно-правовой статус является составной частью общего правового статуса гражданина. Его составляют комплекс прав и обязанностей, закрепленныхнормамиадминистративногоправа,атакжегарантии реализацииэтихправиобязанностей,включаяихохранузаконом и механизмы защиты органами государства и органами местного самоуправления.

Административно-правовой статус характеризуется административной правосубъектностью, которую составляют три элемента:

1. Административная правоспособность, т.е. признаваемая за гражданином возможность быть субъектами административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Административная правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема. Частично она возникает с момента рождения: право на имя, на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами. Будучи, в принципе, равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит отвозраста,пола,состоянияздоровья,образования,местажительства и других факторов. В настоящее время, когда субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия. Для отдельных граждан административная правоспособность может быть ограничена, например, при совершении правонарушения. Административная правоспособность характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей. Осуществление административной правоспособности предпола-

19

гает взаимодействие с системой исполнительной власти, местного самоуправления, предприятиями и организациями.

2.Административная дееспособность — признаваемая способность гражданина своими личными действиями приобретать права и обязанности административно-правового характера, осуществлять их. Административная дееспособность возникает позднее правоспособности. Возраст наступления административной дееспособности законом не установлен, но в полном объеме она возникает с 18 лет. Следует отметить, что раньше чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность.Еечастичноепоявлениеипоследующееувеличениесвязано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже школьникимогутсамостоятельнообратитьсякврачу,использовать право на жалобу, с 6 лет ребенок сам реализует право на образование,с14летполучаетпаспорт.Административнаядееспособность­ можетбытьограничена.Например,всоответствиисзаконодатель-

ством о государственной службе к государственным служащим предъявляются требования к состоянию здоровья: гражданин не может быть принят на государственную службу и находится на ней в случае подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей. Различают административную дееспособность, связанную с реализацией гражданином его прав и свобод; с реализацией гражданином возложенных обязанностей; с нарушением гражданином административно-правовых обязанностей; с нарушением органами исполнительной власти прав граждан.

3.Административнаяделиктоспособность—этоспособность гражданина нести ответственность за совершенные им правонарушения. Она наступает с 16 лет.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно различают общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время можетбытьсубъектомодногоилинесколькихспециальныхстатусов

20