Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

Высшийисполнительныйоргангосударственнойвластисубъекта РФ (правительство, кабинет министров, администрация). В Москве — это Правительство Москвы. Ст. 44 Устава города Москвы определяет Правительство Москвы как высший постояннодействующийорган исполнительной властигородаМосквы, обладающей компетенцией и обеспечивающий согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы. Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. В состав Правительства входят Мэр Москвы, заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в том числе первые), министры Правительства Москвы. Министры Москвы являются руководителями департаментовгородаМосквы.КромеУставаМосквыПравительство действует в соответствии с Законом г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы».

Отраслевыеифункциональныеорганыисполнительнойвласти. ВМосквекнимотносятсядепартаменты(здравоохранения,образования,финансов,земельныхресурсовидр.),комитеты(общественных связей, по туризму и гостиничному хозяйству и др.), главные управления (например, главное архивное управление), управления (например, записи актов гражданского состояния) и инспекции (объединенная административно-техническая инспекция).

Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ. В Москве ими являются префектуры административных округов города Москвы, возглавляемые префектами административных округов, и управы районов, возглавляемые главами управ районов города Москвы.

Лекция 6. Общественные объединения как субъекты административного права

Право российских граждан на свободные объединения было провозглашено императорским манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г. и закреплено в «Основных законах Российской Империи» 23 апреля 1906 г. Первым опытом законодательного осуществления свободы сою-

41

зов стали изданные 4 марта 1906 г. Временные правила об обществах и союзах. Они определяли основы жизнедеятельности обществ до февраля 1917 г. Постоянный закон об обществах и союзах предложило Временное Правительство. Постановлением от 12 апреля 1917 г. был введен явочный порядок открытия обществ, а Постановлением от 19 июля — судебный порядок их регистрации и закрытия10.

В Конституции РФ содержится право граждан на объединение. Правовой статус общественных объединений закрепляют Федеральный закон «Об общественных объединениях» 1995 г., Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 1996 г., Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» 1997 г., Федеральнй закон «О политических партиях» 2001 г. и другие правовые акты.

Государственное регулирование деятельности общественных объединенийсводитсякихрегистрациииконтролюзасоблюдениемобщественнымиобъединениямизаконодательстваисвоихуставов. Государственная регистрация общественных объединений не является обязательной. Исключение составляют политические партии, а также профсоюзы. Общественное объединение регистрируются только в случае, если оно хочет получить статус юридического лица. Зарегистрированные общественные объединения вносятся в единый государственный реестр юридических лиц.

По территориальному масштабу деятельности выделяют:

1.Общероссийское общественное объединение — действует на территории более половины субъектов РФ.

2.Межрегиональное общественное объединение — действует на территории менее половины субъектов РФ.

3.Региональное общественное объединение — действует в рамках одного субъекта РФ.

4.Местное общественное объединение — действуют в пределах территории органа местного самоуправления.

10 Туманова А.С. Законодательство об общественных организациях России в начале ХХ века // Государство и право. 2003. № 8. С. 30–37.

42

Контроль за деятельностью общественных объединений осуществляет Министерство юстиции РФ и его территориальные органы, а также налоговые органы, которые осуществляют государственную регистрацию юридических лиц. Формами контроля органов юстиции за деятельностью общественных объединений являются:

–обязанность общественных объединений ежегодно представлять в органы юстиции сведения о продолжении своей деятельности. Неоднократное непредставление таких сведений является основанием для обращения органов юстиции в суд с целью признания общественного объединения утратившим статус юридического лица;

–руководящие органы общественного объединения обязаны допускать представителей Министерства юстиции РФ на проводимые общественным объединением мероприятия.

Вслучае несоблюдения общественным объединением требований законодательства и устава, органы юстиции имеют право вынести им предупреждение, которое может быть обжаловано в суде. После вынесения второго предупреждения органы юстиции вправе обратиться в суд с иском о ликвидации общественного объединения. В необходимых случаях, установленных законом, деятельность общественного объединения может быть приостановлена на срок до 6 месяцев.

Лекция 7. Административно-правовой статус предприятия, учреждения

Предприятие и учреждение являются организацией, которая осуществляет не руководство, а социально-культурные и иные функциивцеляхудовлетворенияматериальных,духовныхииных потребностей граждан, общества и государства. Хозяйствующие субъекты не входят в систему каких-либо отраслевых органов управления.

В соответствии со ст. 132 ГК РФ предприятием признается имущественный комплекс, используемый для осуществления

43

предпринимательской деятельности: производство продукции, работ и хозяйственных услуг. Учреждение — организация, занятая иными видами деятельности (образовательной, научной, информационной и т.д.), кроме производства (ст. 120 ГК РФ).

Выделяютследующиесоставныеэлементыадминистративноправового статуса предприятия11:

1)создание предприятия, учреждения;

2)государственная регистрация государственным органом власти с представлением перечня документов, указанных в законодательстве;

3)разрешение на занятие хозяйственной деятельностью, выдаваемое также органом государственной власти;

4)формирование органа управления делами предприятия;

5)определение круга полномочий вышестоящих органов в отношении предприятия (учреждения). Полномочия эти двоякого вида: по государственному управлению (осуществляемые предприятием, учреждением государственным) или по государственному регулированию (осуществляемые предприятием, учреждением негосударственным); в плане же административного надзора (налоги, землепользование, санитарная, техническая безопасность и т.д.) все предприятия и учреждения независимо от видов равны, и их административная, поднадзорная подчиненность составляет непременную, неизменную составную часть их административно-правового статуса.

Лекция 8. Государственная служба

СогласнотолковомусловарюВ.Даляпод«службой»понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело.

Учение о государственной службе (этот институт является сердцевинойсовременногокурсаадминистративногоправа)было впервые разработано проф. А.Ф. Градовскимв «Началах русского государственного права».

11 Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс — М.: Дело и Сервис, 2004. С. 6.

44

ВоссозданиегосударственнойслужбывРоссииначалосьпосле принятия 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина. Декларация закрепила обязанность государства обеспечивать гражданам равный доступ

кгосударственной службе без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и т.д. При поступлении на государственную службу должны учитываться только требования, предъявляемые государственной должностью

куровню профессиональной подготовки граждан. Впоследствии этот принцип нашел закрепление в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ.

Под государственной службой в ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных органов государственной власти; субъектов РФ и органов государственной власти субъектов РФ; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, уставами и законами субъектов РФ для непосредственного исполненияполномочийфедеральныхгосударственныхоргановилигосударственных органов субъектов РФ. Работники государственных предприятий и учреждений государственными служащими не являются. Государственные служащие не занимаются физическим трудом и получают заработную плату из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Виды государственной службы:

1. По принципу разделения властей:

1.1.Государственная служба в органах законодательной власти (например, в аппаратах Государственной Думы, Совета Федерации, Московской Городской Думы).

1.2.Государственная служба в органах исполнительной власти (например, в федеральных министерствах, в аппарате Правительства РФ, в департаментах г. Москвы).

1.3.Государственная служба в органах судебной власти (в аппаратах судов);

45

1.4.Государственная службавиныхгосударственных органах (как федеральных, так и субъектов РФ).

2.По принципу федерализма:

2.1.Федеральная государственная служба (в федеральных органах государственной власти).

2.2.Государственная служба в субъектах РФ (в органах государственной власти субъектов РФ).

3.По функциональному критерию:

3.1.Государственная гражданская служба (например, в налоговых органах).

3.2.Военная служба (в Вооруженных силах РФ и других воинских формированиях).

3.3.Правоохранительная служба (в полиции, таможенных органах, в органах прокуратуры и др.).

Законом могут устанавливаться и другие виды государственной службы, например, профессор А.А. Гришковец предлагает

вкачестве самостоятельных видов закрепить альтернативную гражданскую службу и службу в Центральном Банке РФ.

Кроме государственной службы в Российской Федерации осуществляется муниципальная служба. Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления в соответствии с ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Взаимосвязь всех видов государственной службы обеспечивается единством принципов государственной службы, а также: соотносительностью основных условий и размеров оплаты труда; установлением ограничений и специальных обязанностей при прохождении государственной службы; взаимозачета стажа государственной службы различных видов; соотносительностью основных условий пенсионного обеспечения.

Правовые основы государственной службы РФ: Конституция РФ; Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре»; ФЗ от 21 июля 1997 г. № 114 «О службе в таможенных органах РФ»; ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53 «О воинской обязанности и военной

46

службе»;ФЗот27мая1998г. №76«О статусевоеннослужащих»; ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ФЗ от 27 июля 2010 г. № 205 «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел РФ»; ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 4 «О полиции»; Федеральный закон от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»; Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» и другие.

Государственная должность — это должность, устанавливаемая Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Лица, ее замещающие — это лица, замещающие государственную должность РФ (Президент РФ, Председатель Правительства РФ и федеральные министры, депутаты, федеральные судьи и др.) или государственную должность субъекта РФ (глава исполнительной власти субъ- екта —мэр,губернатор;министрыправительстваидр.).Перечень государственных должностей Российской Федерации дан в РеестрегосударственныхдолжностейРФ,утвержденномУказомПрезидентаРФот11января1995г.№32.Государственныедолжности субъектов РФ устанавливаются конституциями, уставами субъектов РФ, законами о государственных должностях субъекта РФ.

Категория «государственная должность» имеет существенное значение для понимания понятия «государственный служащий», котороезакрепленовп.1ст.3ФЗ«Осистемегосударственнойслужбы РФ». Государственный служащий — это гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом,обязанностипогосударственнойдолжностигосударственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

47

Государственные должности государственной службы учреждаются в распорядительном порядке путем издания акта управления, например, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ устанавливается количество заместителей федерального министра. Реестр должностей федеральной государственной службы утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574.

Исторически известны многочисленные и разнообразные способы замещения государственных должностей: выборы, назначение, занятие должности по жребию, по наследству, на основании дарения, путем купли-продажи, насильственного захвата, предоставление в качестве вознаграждения и др. Каждый из этих способов является продуктом определенной исторической эпохи. Так, повествуя о жизни Юлия Цезаря, римский историк Светоний упоминает, что после должности претора тот получил в управление по жребию провинцию Дальняя Испания. Выдающийся французский мыслитель Шарль-Луи Монтескье получил от своего дяди в качестве единственного наследника должность президента парламента в Бордо. Эта должность была преимущественно связана с судейскими функциями. Основоположник концепции государственного суверенитета Жан Боден в 1587 г. наследовал от своего шурина должность королевского прокурора судебного округа Вермандуа и юрисдикции Лана. Известен факт из биографии французского писателя и государственного деятеля ХVII века Франсуа де Ларошфуко, которому его отец купил должность губернатора провинции Пуату. Губернатор являлся наместником короля в своей провинции: в его руках было сосредоточено все военное и административное управление12.

В России в постсоветский период утвердились: выборы, назначение, конкурс. Путем выборов замещаются исключительно государственные должности, которые не являются государствен-

12 Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в РФ. Часть 3. Государственная должность и государственный служащий: проблемы правового статуса. – М.: ИПК госслужбы, 2002. С. 47–48.

48

ными должностями государственной службы. Назначение наиболее распространенный и прочно укоренившийся способ замещения должностей. Назначаются, как правило, руководители и заместители руководителей госорганов, их помощники и советники. При этом, конкурс, как показывает мировой опыт, наиболее эффективный способ. Он позволяет сформировать профессиональный, компактный, политически нейтральный государственный аппарат, снизить уровень коррупции среди государственных служащих, свести к минимуму протекционизм в решении кадровых вопросов; обеспечивает комплектование госаппарата демократическим путем на основе равных возможностей для всех граждан. Порядок и условия проведения конкурса определяются Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112.

Под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов и соответствующих индивидуальных правовых актов уполномоченных субъектов, влияющих на правовой статус государственного служащего. Основные стадии прохождения государственной службы: поступление на государственную службу; прохождение государственной службы (аттестация государственных служащих и повышение квалификации; присвоениегосударственнымслужащимклассныхчинов;перевод на другую должность; поощрения государственных служащих и привлечение их к ответственности и другие этапы); прекращение государственнойслужбы.Вопросыпрохождениягосударственной службы подробно рассматриваются в специальном курсе «Государственная служба». В настоящем пособии дается лишь краткий обзор основных стадий прохождения государственной службы.

Поступление на службу. В ст. 32 Конституции РФ закреплен принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе. При подборе кандидатов на должности учитывается профессиональная пригодность к исполнению должности, определяемая видом и уровнем образования, стажем работы по профессии. При

49

поступлении на службу учитываются медицинские и другие критерии, при наличии которых кандидаты не могут быть допущены к замещению должности, например, признание судом недееспособным, отказ от предоставления сведений о доходах и имуществе, родственные связи и другие. Назначение оформляется административным актом (приказом), при этом с государственным служащимзаключаетсявустановленномпорядкеслужебный контракт до 5 лет или на неопределенный срок.

Запоступлениемнаслужбуследуетеепрохождение,впериод которого государственным служащим присваиваются классные чины (гражданская служба), воинские и специальные звания, дипломатические ранги. В частности, классные чины государственным гражданским служащим присваиваются по результатам квалификационных экзаменов в соответствии с замещаемыми ими должностями гражданской службы согласно Положению о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113.

В период прохождения государственной службы государственные служащие проходят аттестацию, главная цель которой — проверка соответствия их занимаемым должностям. Государственные гражданские служащие проходят аттестацию один раз в три года. Процедура аттестации закреплена Указом ПрезидентаРФот1февраля2005г.№110«Опроведенииаттестациигосударственных гражданских служащих Российской Федерации». По результатам аттестации может быть принято одно из следующих решений: о соответствии его занимаемой должности; о соответствии им занимаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной подготовки или повышения квалификации; о его рекомендации к включению в кадровый резерв; о несоответствии его занимаемой должности.

К государственным служащим за безупречную, эффективную службу,засложностьработыиподругимоснованиямприменяют-

50