Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

при выдаче ему разрешения на работу или патента). Срок пребывания иностранного гражданина, заключившего договор на выполнение работ, продлевается на срок действия договора, но не более чем на 1 год. Иные сроки временного пребывания устанавливаются законом для отдельных категорий иностранных граждан, например, для высококвалифицированных специалистов.

Временно проживающим в Российской Федерации считается иностранец, получивший официальное разрешение на временное проживание в пределах квоты, утверждаемой ежегодно Правительством РФ, сроком на три года. Без учета этой квоты разрешение могут получить иностранные граждане по основаниям, предусмотренным законом, например, если он состоит в браке с российским гражданином.

В течение срока действия разрешения на временное проживание иностранцу может быть выдан вид на жительство. Для получения статуса постоянно проживающего необходимо подать заявление не позднее чем за полгода до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Кроме того, иностранный гражданин должен прожить в России не менее года, тогда он может получить вид на жительство сроком на 5 лет, по истечении которого статус постоянно проживающего может быть продлен, причемколичествопродленийзакономнеограничено.Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязанежегодноуведомлятьоподтверждениисвоегопроживания в Российской Федерации территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.

Иностранный гражданин, проживающий на территории Российской Федерации, не имеет права избирать и быть избранным; находитьсянагосударственнойилимуниципальнойслужбе;замещать некоторые должности в составе экипажа судна, плавающего под российским флагом (например, должности капитана, старшего помощника, старшего механика, радиоспециалиста — см. Кодекс внутреннего водного транспорта и Приказ Министерства транспортаРФот8июля2009г.№110«Обутвержденииусловий,

31

на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна»); быть главой экипажа военного корабляиликомандиромвоздушногосуднагражданскойавиации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 иностранного гражданина не примут на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности; в структурные подразделения по защите государственной тайны и имеющие доступ к таким сведениям; в организации, в состав которых входят радиационно-опасные и ядерно-опасные производства; на объекты, где разрабатывают, производят, хранят или утилизируют ядерное оружие.

КоАПРФустанавливаетответственностькакзанарушенияиностранным гражданином правил пребывания на территории РоссийскойФедерации,такизаразличныенарушенияправилосуществления им трудовой деятельности в Российской Федерации (гл. 18).

Если срок проживания или пребывания иностранного гражданина в России сокращается по каким-либо обстоятельствам, то он обязан покинуть страну в течение 3 дней, а в случае аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство — в течение 15 суток. Если эти требования не соблюдены, иностранного гражданина депортируют за счет его собственных средств, средств его работодателя или бюджетных средств.

Лекция 5. Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Органы исполнительной власти занимают особое место в системе субъектов административного права, поскольку в большинстве административно-правовых отношений эти органы или действующие от их имени должностные лица являются стороной, наделенной государственно-властными полномочиями.

Орган исполнительной власти — это образованное в установленномпорядкеучреждение,созданноедляучастиявосуществлении функций исполнительной власти, и наделенное в этих целях полномочиямигосударственно-властногохарактера. К признакам

32

органаисполнительнойвластитакжеотносятсяследующие:орган исполнительной власти наделен правом издавать правовые акты управления (как нормативного характера так и правоприменительные); действует такой орган на основании положения; имеет собственную компетенцию (совокупность прав и обязанностей).

Классификация органов исполнительной власти:

1.По территориальному масштабу действия: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектовРФ;муниципальныеисполнительно-распорядительные органы.

2.По порядку образования: избираемые (например, мэр Москвы); учреждаемые.

3.По компетенции: органы общей компетенции — руководят на подведомственной территории всеми или большинством сфер управления (например, Правительство); органы отраслевой компетенции — осуществляют руководство только подведомственными отраслями (например, Министерство транспорта РФ); органы межотраслевой компетенции, доминирующие в настоящее время — выполняют общие и специализированные функции для многихсферуправления(например,Министерствофинансов РФ); органы внутриотраслевой компетенции — руководят в рамках отрасли порученными участками работы.

4.По характеру решения подведомственных вопросов: коллегиальные органы (Правительство) и единоначальные органы (федеральные министерства).

5.По организационно-правовым формам выделяют министерства, службы, агентства, управления, департаменты, комитеты и другие.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Согласно ст. 110 Конституции РФ и ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, являяськоллегиальныморганомгосударственнойвласти,возглав-

33

ляющим единую систему исполнительной власти в России. Деятельность Правительства РФ осуществляется также в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Важнейшим направлением деятельности Правительства РФ является руководство федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за их деятельностью. Руководство федеральнымиорганамиисполнительнойвластивыражаетсявтом,что Правительство РФ утверждает Положения о федеральных органах исполнительной власти, определяет их предельную штатную численность и фонд оплаты труда в рамках средств, предусмотренныхфедеральнымбюджетомнагосударственноеуправление; назначает руководителей федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных министров; утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти; имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Состав Правительства РФ: Председатель Правительства РФ, заместителиПредседателяПравительстваРФ,федеральныеминистры. Руководители иных федеральных органов исполнительной власти в состав Правительства не входят. Все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Указами Президента РФ. Право решающего голоса на заседаниях Правительства РФ имеют только члены Правительства.

Актами Правительства РФ являются постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения Правительства РФ — это акты, имеющие юридическое значение, они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако Правительство РФ может издавать и акты, не имеющие юридиче- скогозначения—заявления,обращения.АктыПравительстваРФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования. Акты, принятые в форме распоряжения, вступают в силу, как правило, со дня их подписания.

34

Правительство РФ, как коллегиальный орган, должно иметь для легитимной работы кворум, который составляет более половины членов Правительства. Решения на заседаниях Правительства РФ принимаются, как правило, общим согласием. Если согласие не достигнуто, вопрос ставится на голосование и принимается большинством голосов. Решающий голос у Председателя Правительства РФ.

Деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных планов, которые утверждает Председатель Правительства РФ. Планы подготавливает аппарат Правительства РФ.

Правительство РФ заседает по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. По результатам заседания оформляется протокол,которыйотноситсякслужебнойинформациииофициально не публикуется. В протоколе фиксируются решения и поручения Правительства РФ. Контроль за их выполнением осуществляет аппарат Правительства РФ.

ЗаконоПравительствеРФпредусматриваетдлярешениятекущих вопросов создание Президиума Правительства. Состав Президиума утверждается Правительством РФ. В него входят Председатель Правительства РФ, его заместители, а также наиболее значимые федеральные министры, преимущественно из экономическогоисиловогоблоков.Правительствоможетотменитьлюбое решение Президиума.

В Правительстве РФ существует распределение обязанностей между Председателем Правительства РФ и его заместителями.

Основные функции и полномочия Правительства РФ закреплены в ст. 114 Конституции РФ. Эти полномочия являются общими и конкретизированы в законе о Правительстве.

ДеятельностьПравительстваРФобеспечиваетаппаратПравительства РФ (Положение об аппарате Правительства РФ утверждается Постановлением Правительства РФ). Основные функции аппарата Правительства РФ: осуществляет подготовку для рассмотрения в Правительстве проектов постановлений и распоря-

35

жений; организует контроль за выполнением органами исполнительнойвластирешенийПравительства,порученийПредседателя Правительства РФ и его заместителей (эту функцию выполняет контрольное управление аппарата Правительства РФ); обеспечивает взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания.

ФКЗ «О Правительстве РФ» предусматривает создание консультативных и координационных органов, Положения о которых утверждаются Постановлениями Правительства РФ, например, Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2011 г. № 183 утверждено создание координационного совета по делам ветеранов, а также Положение о нем.

Актуальным для России является вопрос о создании в стране «открытогоправительства».Первоначальноидея«открытогоправительства» означала, что на правовом сайте будут обнародованы наиболее резонансные законодательные инициативы с целью об- сужденияихинтернет-пользователями.Такслучилось,например, с законопроектом 2011 года «Об основах охраны здоровья граждан». Впоследствии идея «открытого правительства» прозвучала в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2011 и имела более широкое толкование, а именно: «открытое правительство» — это доктрина государственного управления, которая поддерживает право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля за государственным регулированием. В Указе Президента РФ от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытого правительства» сформулированы задачи рабочей группы, а в Распоряжении Руководителя Администрации Президента РФ от 17 февраля 2012 г. на рабочую группу возложена координация деятельности подгрупп по следующим направлениям деятельности «открытого правительства»: социальная политика, защита прав граждан, регионы и децентрализация, инновационное развитие, развитие кадрового потенциала, показатели

36

эффективности открытого правительства и другим. Предполагается внести поправки в закон о Правительстве, которые обяжут чиновников проводить необходимые консультации и учитывать рекомендации общества.

В апреле 2012 г. при Правительстве РФ образован Экспертный совет, члены которого будут обсуждать и оценивать проекты решений Правительства РФ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Системафедеральныхоргановисполнительнойвластиутверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность, в рамках которой их взаимоотношения построены на разграничении компетенции, т.е. разграничении функций и полномочий, отнесенных к их ведению. Структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой перечень таких органов.

Предусматриваются следующие виды федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. По всем трем видам Указом предписаны типовые полномочия. Кратко сформулировать их можно следующим образом: министерство вырабатывает государственную политику в установленной сфере деятельности, службы осуществляют контроль и надзор, агентства оказывают государственные услуги. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден Распоряжением Руководителя Администрации Президента РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788.

На протяжении последующих лет в структуру федеральных органов исполнительной власти вносились многочисленные изменения и сама идея типологизации федеральных органов исполнительнойвластиутратиласвойпервоначальныйсмысл,посколь-

37

ку четкая градация данных органов, основанная на строгом разделении функций, в настоящее время отсутствует. В частности, федеральные службы и федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, федеральные службы оказывают государственные услуги, а федеральные агентства — контрольно-надзорные полномочия.

Вструктуруфедеральногоминистерствавходятдепартаменты по основным направлениям деятельности министерства и отделы

всоставедепартаментов,авструктуруслужбиагентств—управ- ления и отделы. Возглавляет федеральную службу и федеральное агентстводиректор,назначаемыйнадолжностьиосвобождаемый от должности Президентом РФ или Правительством РФ по представлению соответствующих федеральных министров. На заместителяфедеральногоминистраможетодновременновозлагаться функция руководителя (директора) федерального агентства, подведомственного данному министерству, если это предусмотрено актом Президента РФ или Правительства РФ.

Вфедеральных органах исполнительной власти образуются коллегии. Порядок их образования определен Постановлением ПравительстваРФот26декабря1995г.№1286.Всоставколлегий по должности входят: руководитель федерального органа исполнительной власти, заместитель руководителя. Остальные члены коллегии назначаются Правительством РФ, которое определяет и общую численность коллегии. Распределение обязанностей между членами коллегии осуществляет руководитель органа власти. Членами коллегии назначаются руководители наиболее значимых подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также ученые и специалисты.

19 января 2005 г. Правительство РФ приняло Постановление №30,утвердившееТиповойРегламентвзаимодействияфедеральных органов исполнительной власти. На его основе разрабатываются регламенты федеральных органов исполнительной власти, например, Регламент Федеральной антимонопольной службы утвержден Приказом службы от 9 апреля 2007 г. № 105.

38

Для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач заинтересованные органы исполнительной власти образуют координационные органы (межведомственные комиссии или организационные комитеты) и совещательные органы (советы) — для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Координационные и совещательные органы формируются на представительной основе. В их состав, кроме председателя и сопредседателя, представителей соответствующих органов власти, могут включаться представители законодательных органов, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса.

Ст. 78 Конституции РФ предусматривает возможность создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов с целью обеспечения их деятельности на всей территории России. Порядок образования территориальных органов определен Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Перечень этих органов также устанавливает Правительство РФ. Единой организационно-правовой формы территориальных органов нет. Различают региональные отделения, управления округов, инспекции и другие. Территориальный орган является юридическим лицом, однако, его административная дееспособность всегда ограничена (например, не вправе осуществлять нормативное регулирование). Компетенция территориального органа производна от полномочий федерального органа исполнительной власти, в систему которого он входит. Например, территориальный орган федеральной службы осуществляет функции по контролю и надзору и т.д.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция РФ (ст. 77) установила, что система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определя-

39

ется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципамиорганизацииоргановгосударственнойвласти.Внастоящее время действует ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации». Правовую основу организации и системы органов исполнительной власти составляют также конституции республик

иуставы других субъектов РФ (например, Устав города Москвы).

Всубъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они — органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции. Вместе с тем можно представить систему органов исполнительной власти субъекта РФ следующим образом:

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ—главареспублики,председательправительства,губернатор, глава администрации). В конце 2010 г. были внесены изменения в закон № 184 «Об общих принципах…», согласно которым наименованиевысшегодолжностноголицасубъектаРФнеможетсодержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства — Президента РФ. До 2015 г. конституции (уставы) субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ. Кандидатуры на соответствующую должность выдвигаются политическими партиями. Законом субъекта РФ может предусматриваться и самовыдвижение. В Москве высшим должностным лицом является Мэр Москвы (ст. 40 Устава города Москвы), который наделяется соответствующими полномочиями на пять лет.

40