Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

ся меры поощрения (благодарность, премии, государственные награды), а за дисциплинарные проступки — дисциплинарные взыскания (замечание, выговор, увольнение и другие). Наложению дисциплинарного взыскания должна предшествовать служебная проверка, у государственного служащего берется объяснение. Закон устанавливает срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности — один месяц со дня обнаружения либо шесть месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка.

Прекращение государственно-служебных отношений. За-

конодательство предусматривает общие основания увольнения государственного служащего, как правило, исходящие от самого служащего и предусмотренные в том числе Трудовым кодексом РФ (увольнение по собственному желанию, призыв на военную службу и другие), а также специальные основания расторжения служебного контракта, которые предусматривает только законодательство о государственной службе. К таким основаниям относятся достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы, прекращение гражданства Российской Федерации, утрата представителем нанимателя доверия к государственному служащему в случае несоблюдения ограничений и запретов, другие.

Лекция 9. Административно-правовые формы

Под административно-правовой формой понимается внешнее выражение деятельности исполнительного органа (его должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее последствия юридического характера или имеющие юридическое значение.

Формы управленческой деятельности делятся на правовые и неправовые. Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.Основнымиинаиболеезначимымиявляютсяправовые формы. Они имеют две разновидности: принятие нормативных актов органами исполнительной власти и издание индивидуаль-

51

ных административных актов (эта форма используется в случае применения нормы права к конкретным субъектам). Существуют также иные правовые формы в виде совершения юридических действий: представление обязательных отчетов, выдача документов, подтверждающих наличие специального права, например, права управления транспортным средством), осуществление государственной регистрации.

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий — это разработка программ, проведение совещаний и т.п. На практике правовые и неправовые формы очень тесно связаны между собой.

ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ

Правовой акт управления (ПАУ) — это подзаконное специальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в правовую форму, предусмотренную законом и порождающее юридические последствия.

К признакам правовых актов управления можно отнести следующие:

1.Принятие правовых актов управления — это основная административно-правовая форма.

2.Правовой акт управления издается только уполномоченными органами исполнительной власти.

3.Является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти, носит подзаконный характер.

4.Обычно издается в письменной форме в виде юридического документа. Возможны случаи, когда правовой акт управления можетбытьвустнойформе,например,приказворганахвоенного управления.

5.Создает юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Также

52

может служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим и прекращающим конкретные правоотношения.

6.Издаетсяссоблюдениемофициальнопредусмотренныхпроцедур (согласование, правовая и лингвистическая экспертиза).

7.Должен обладать формальными реквизитами (наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания и номер, фамилия и должность лица, подписавшего акт).

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. По уровню органов власти, их принимающих — на федеральные, субъектов федерации, муниципальные, корпоративные. По сроку действия акты бывают бессрочные, срочные, временные. По характеру разрешаемых вопросов:актыоргановисполнительнойвластиобщейкомпетенции (например,постановленияправительства),актыоргановисполнительной власти отраслевой компетенции (например, Департамента образования г. Москвы), акты органов исполнительной власти межотраслевой компетенции (например, Министерства финансов РФ). В юридической науке в качестве самостоятельных разновидностей правовых актов управления выделяют акты, имеющие административную санкцию. Специально выделяют правовые акты управления в форме административных договоров.

Всистемеправовыхактовуправлениясамостоятельноеместо занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Порядок подготовки

игосударственной регистрации таких актов определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разъяснениями, утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации».Издаютсяведомственныеактывформепостановлений,рас-

53

поряжений, инструкций, приказов, правил, положений. Издание

ввиде писем, телеграмм не допускается. Проект правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами. Правовые акты управления подлежат государственной регистрации в случае,еслизатрагиваютправаисвободычеловекаигражданина,его обязанности; устанавливают правовой статус организаций; носят межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ, которым ведется реестр зарегистрированных нормативно-правовых актов. Начиная с 2001 г., наряду с нормативными актами федеральных органов исполнительнойвласти,государственнойрегистрациитакжеподлежат акты государственных внебюджетных фондов.

Государственная регистрация правовых актов управления включает в себя юридическую экспертизу на соответствие акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение ему регистрационного номера; занесение его в государственный реестр.

Акты, подлежащие государственной регистрации, не позднее чем в пятидневный срок после их подписания направляются

вМинистерство юстиции РФ. Регистрация в Минюсте производится в срок до 15 дней. В необходимых случаях данный срок может быть продлен. Зарегистрированный акт подлежит опубликованиювРоссийскойгазетеиБюллетененормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Всоответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, а также прокурор, вправе обратиться в суд с заявлением

опризнании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По данной категории дел Пленум Верховного Суда РФ 29 ноября 2007 г. принял Постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

54

Лекция 10. Административно-правовые режимы

В юридической литературе правовые режимы рассматриваются в нескольких аспектах, как различные правовые категории: законность, порядок, социальный режим определенного объекта или вида деятельности и т.д.

Слово «режим» в Большой Советской Энциклопедии трактуется как государственный строй; метод правления; точно установленныйраспорядокжизни,работы,отдыха,питания;совокупность правил, мероприятий, норм для достижения той или иной цели.

Режимы могут быть межотраслевыми (режим законности, режим предпринимательства) и отраслевыми (административноправовыми, гражданско-правовыми и др.).

Административному праву присущ свой отраслевой режим, который может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации ( Д.Н. Бахрах)13.

Административно-правовой режим — это основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

Существуют следующие признаки правовых режимов, в т.ч. административно-правовых:

Устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством(ГКРФ,ТКРФ,УИКРФ,федеральныеконституционные законы «О чрезвычайном положении», «О военном положении»).

Имеютцельюспецифическимобразомрегламентироватьконкретные группы общественных отношений (таможенный режим, режим ЗАТО).

Представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием. Если правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий (режим чрезвычайного положения, режим во-

13 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. – М.: Норма, 2004. С. 426.

55

енного времени, особый режим, таможенный), то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Например, органом исполнительной власти может устанавливаться особое положение в случае опасности распространения инфекционных заболеваний или режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. В этом случае устанавливаются такие ограничительные меры, как особые условия хозяйствования и режим жизнедеятельности населения, эвакуация, проведение аварийно-спасательных работ,ограничениедоступалюдейвзонучрезвычайнойситуации, усилениеохраныобщественногопорядка.Еслижережимпризван стимулироватьразвитиекакой-либодеятельности,тоиспользуют- ся правовые стимулы — дозволения, льготы, поощрения и др.

КЛАССИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

Вадминистративно-правовойлитературеможновстретитьсле- дующие классификации административно-правовых режимов:

1. Исходя из цели:

1.1.Обеспечение интересов государственной безопасности страны (режим охраны государственной границы, защиты государственной тайны, режим проживания и передвижения иностранцев).

1.2.Охрана общественного порядка (разрешительные режимы приобретения и хранения оружия, паспортный режим).

1.3.Достижение целей и задач иных отраслей управления (таможенный, санитарный режимы).

1.4.Комплексные режимы (военная угроза, стихийное бед-

ствие).

2. В зависимости от подведомственности:

2.1.федеральные режимы — устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти;

2.2.региональные;

2.3.местные.

56

3. В зависимости от объекта:

3.1.Территориальные (военное положение, карантин, режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа).

3.2.Объектные режимы (режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим СИЗО).

3.3.Режим обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение (режим оборота оружия, наркотических средств, ядов).

3.4.Функционально-деятельностные режимы (режим деятельности МЧС, противопожарный режим, эвакуационный).

4.Покритериююридическихсвойстврежимыподразделяютна:

4.1.ординарные;

4.2.экстраординарные (режимы, вводимые на территории, где возникла угроза безопасности).

За нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции ст. 3.9 КоАП РФ устанавливает повышенный срок административного ареста до 30 суток.

Лекция 11. Административное принуждение

Общими методами осуществления исполнительной власти являются метод убеждения, который признан основным в деятельностиоргановисполнительнойвласти,иметодпринуждения, который считается вспомогательным. Применение принуждения является не только правом, но и обязанностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Административное принуждениеявляетсявидомгосударственногопринуждения,наряду с уголовным и дисциплинарным. Это также есть способ осуществления функций государственно-управленческой деятельности и метод управления.

Любое принуждение имеет следующие признаки:

1. Представляет собой деятельность специально уполномоченных органов публичной власти и их должностных лиц.

57

2.Направлено на конкретный субъект (физическое или юридическое лицо).

3.Связано с ущемлением прав и свобод человека, поэтому строго регламентируется нормативными правовыми актами.

Административному принуждению присущи все признаки государственного принуждения. Вместе с тем оно имеет ряд специфических признаков, отличающих его от других видов государственного принуждения:

Административное принуждение применяется преимущественно в связи с административным правонарушением, но может применяться и в связи с дисциплинарным проступком.

Применяется широким кругом государственных органов и должностных лиц (в основном, государственными органами и должностными лицами, осуществляющими контрольно-надзор­ ные полномочия).

Оно не сводится только к санкциям за совершение противоправных деяний, т.к. могут применяться и иные меры административного принуждения.

Имеет сравнительно упрощенную процессуальную форму (например, процедура привлечения к административной ответственности проще чем процедура привлечения к уголовной ответственности).

Административное принуждение само по себе неоднородно. Оноделитсяна4разновидности.Восновуделенияположенцелевой критерий.Исходяизнего,выделяютследующиевидымерадмини- стративногопринуждения:административно-предупредительные, мерыадминистративногопресечения,процессуальныемерыобес­ печенияпроизводстваподелуобадминистративномправонарушении, административная ответственность. Данная классификация мер административного принуждения была предложена в начале 60-х годов ХХ века известным советским административистом М.М. Еропкиным. Значительный вклад в разработку теоретических основ административного принуждения внесли Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин и другие.

58

Содержание административного принуждения состоит в причинении физическому или юридическому лицу какого-либо морального, материального или физического ущерба, стеснения или ограничения его имущественных или личных прав.

Административно-предупредительные меры имеют про-

филактический характер. Для их применения не требуется факта нарушения. Необходимо лишь только наступления условий, предусмотренных нормативно-правовым актом. Выделяют две разновидности предупредительных мер: меры, применяемые для предупреждения правонарушений (досмотр вещей и грузов, административный надзор); меры, применяемые с целью предотвращения возможных нарушений общественной безопасности (карантин при эпидемиях и эпизоотиях, ограничение движения на участках дороги при дорожно-транспортном происшествии).

Меры административного пресечения выполняют особые правоохранительные функции. Их применение вызывается реальной противоправной ситуацией, когда применение предупредительных мер становится неэффективным. Меры пресечения не предупреждают,анепосредственнопрекращаютправонарушение или объективно противоправное деяние (деяние с отсутствием того или иного признака состава правонарушения). Меры пресечениянесодержатвсебеэлементанаказаниявотношениилица,к которому они применяются. Эти меры, в отличие от административной наказуемости, не требуют наличия вины правонарушителя, как обязательного условия их применения.

Цели применения мер пресечения: прекращение нарушения правовых норм, обеспечение последующего применения иных мер государственного принуждения, устранение вредных последствий правонарушения, восстановление прежнего правомерного состояния.

В качестве мер административного пресечения выступают применение сотрудниками полиции табельного оружия, специальных средств (палок, наручников), физической силы и др. К.С. Бельский подразделяет меры административного пресече-

59

ния на меры, применяемые непосредственно к гражданину (физическоевоздействие,огнестрельноеоружие);мерыимущественного характера (изъятие и уничтожение органами санитарноэпидемиологического надзора зараженных продуктов животноводства, изъятие документов); меры технического характера (запрещение эксплуатации автотранспорта, ремонтно-строительных работ); санитарно-медицинские меры (принудительное лечение лиц, запрещение эксплуатации предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния)14.

К процессуальным мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении относятся меры, указанные в главе 27 КоАП РФ. Остановимся на некоторых из них:

1.Доставление нарушителя состоит в фактическом административном задержании и представляет собой кратковременное ограничение свободы и перемещение лица. По своей юридической природе доставление выступает в качестве составной части административного задержания. Предельный срок доставления не установлен. Вместе с тем, оно должно быть осуществлено в предельно короткий срок. Приказом МВД РФ от 30 апреля 2012 г.

№389 утверждены Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан.

2.Административное задержание — осуществляется уполномоченными органами и их должностными лицами на срок до 3 часов. В случае необходимости установления личности или выяснения обстоятельств некоторых административных правонарушений, например, нарушения таможенных правил, а также совершения нарушения, за которое может быть назначен административный арест, срок задержания может быть до 48 часов. Время административного задержания считается с момента доставления лица. О задержании делается запись в журнале дежурной части органа внутренних дел. О нем составляется протокол

14 Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс. – М.: Издатель-

ство «Дело и Сервис». 2004. С. 631–632.

60