Административное право России. Краткий курс лекций для бакалавров

нительной власти субъектов Российской Федерации. В законе определен и второй субъект правительственного контроля — Аппарат Правительства РФ, в т.ч. его Департамент контроля и проверки выполнения решений, который осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» контрольно-надзорнымифункцияминаделеныфедеральныемини- стерства (осуществляют внутренний контроль за находящимися в ихведениифедеральнымислужбамиифедеральнымиагентствами) и федеральные службы (реализуют функции по контролю и надзорувустановленнойдлянихсфередеятельности,т.е.осуществляют внешний контроль). Федеральные агентства также в необходимых случаях могут наделяться контрольно-надзорными функциями.

Актуальным для России остается вопрос об общественном контролезадеятельностьюоргановвласти.Историянормативного закрепления такого контроля в современной России берет начало с Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации», в соответствии с которым палата была создана. Последовавшие нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 и Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842, закрепили создание при федеральныхорганахисполнительнойвластиобщественныхсоветов, чья компетенция и порядок деятельности определяются положениямиобобщественныхсоветах(например,УказомПрезидента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 утверждено Положение об Общественном совете при МВД РФ). Общественные советы являются совещательными органами и образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан РФ, органов власти, общественных объединений и решения наиболее важных вопросов деятельности органов власти. Однако, их создание и функционирование подвергалось конструктивной критике в виду низкойэффективностиихдеятельности.ВсвязиссозданиемвРос-

81

сийской Федерации «Открытого правительства» предполагается деятельность общественных советов сделать более эффективной.

Надзор как способ обеспечения законности осуществляется в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законности. В отличие от контроля, надзор не предполагает оценку целесообразности принятого поднадзорным управленческого решения. Надзорный орган оценивает только законность принятого управленческого решения. Он не имеет право вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность поднадзорного. В этом суть надзора.

Виды надзора: прокурорский и административный. Прокурорский надзор осуществляется на основании ФЗ

«О прокуратуре»:

1.За соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (кроме Правительства РФ), органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2.Засоответствиемзаконамиздаваемыхвышеперечисленными органамивластиправовыхактов.ЗаактамиПравительстваРФпрокуратура надзор не осуществляет. В случае выявления в актах ПравительстваРФнарушенийпринципазаконности,Генеральный прокуроринформируетобэтомПрезидентаРФ,которыйпринимаетрешение, исходя из Конституции РФ и других федеральных законов.

Прокурорский надзор осуществляется в форме актов прокурорского реагирования.

Протест прокурора — реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Подлежит рассмотрению в течение 10 дней. В исключительных обстоятельствах прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд.

82

Мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится, исходя из характера нарушения закона, и подлежит рассмотрению в установленном законом (КоАП) порядке.

Представление прокурора готовится на основании материалов прокурорской проверки и преследует цель устранения нарушений законов, причин и условий, способствовавших нарушению. Представление выносится органу или должностному лицу, правомочному устранить нарушение. Подлежит безотлагательному рассмотрению. В месячный срок должны быть приняты меры, о которых прокурору сообщается в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Выносится в письменной форме.

Административный надзор осуществляется специально уполномоченными на то органами исполнительной власти. Выделяют две разновидности надзорных органов:

1.Органы, занимающиеся исключительно надзором (например, федеральная служба по надзору в сфере транспорта, федеральная служба по надзору в сфере образования науки).

2.Органы, наделенные в рамках их компетенции отдельными надзорными полномочиями (например, налоговые органы, таможенные органы).

Деятельность органов, осуществляющих административный надзор, направлена на обеспечение соблюдения специальных норм. Она регулируется различными правовыми актами, в том числе административными регламентами17. Надзорная деятельность имеет целью обеспечить безопасность граждан, общества

игосударства, а также надлежащее качество товаров, работ и услуг. Законодательство Российской Федерации в особых случаях

17См., например, Административный регламент исполнения Федераль-

ной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования. Российская газета. 2012. 18 июля.

83

предусматривает использование надзора как особого вида правоохранительной деятельности. Например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 «О полиции» (п. 26 ст. 12) и Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 66 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» предусматривают административный надзор полиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Надзор, как способ обеспечения законности в сфере управления, в отличие от контроля, всегда устанавливается за неподчиненными надзорной инстанции субъектами.

Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке. Процедура обжалования содержится в лекции по административно-правовому статусу граждан, а поэтому в настоящей теме не рассматривается.

В целях ликвидации административных ограничений при осуществлениипредпринимательскойдеятельности15мая2008 г. принят Указ Президента РФ № 797, содержащий ряд мер, направленных на усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), в т.ч. проведение плановых контрольных мероприятий каждым органом государственной власти не чаще чем один раз в три года (кроме налогового контроля), а внеплановых — только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей

илишь по согласованию с прокурором субъекта РФ; сокращение количества разрешительных документов; замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием или финансовыми гарантиями; сокращение полномочий органов внутреннихделпоконтролюзапредпринимательскойдеятельностью (в частности, составление протоколов об административных правонарушениях). В целях реализации данного Указа был принят ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц

ииндивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

84

РАЗДЕЛ 2. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

В Особенной части курса административного права рассматриваются компетенция и организационно-правовые формы деятельности федеральных органов государственной власти (в основном, ее исполнительной ветви) в отраслях и сферах управленияираскрываютсяособенностигосударственногоуправления в административно-политической, экономической, социальнокультурной сферах.

Лекция 15. Государственное управление административно-политической сферой

К отраслям административно-политической сферы традиционно относятся оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела, юстиция.

Государственное управление в области обороны. Понятие «оборона» закреплено в части 1 статьи 1 Федерального закона «Об обороне»: «система политических, военных, специальных правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории».

Одним из основных документов стратегического планирования в России, представляющим собой систему взглядов государства на оборону, является Военная доктрина РФ, утвержденная Указом Президента РФ № 146 от 5 февраля 2010 г. Это уже третья военная доктрина Российской Федерации после распада СССР. На основе Военной доктрины вырабатывается военное законодательство и строится система управления обороной.

В соответствии с частью 1 ст. 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженных сил РФ является Президент РФ. Он осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, издает в пределах своих полномочий обязательные для исполнения приказы. В случае агрессии против Российской Федерации или ее непосредственной угрозы, возникновения вооруженных

85

конфликтов, направленных против России, Президент объявляет общую или частичную мобилизацию с незамедлительным сообщением об этом Государственной Думе и Совету Федерации, может вводить военное положение.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1 «О военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии.ВУказеПрезидентаРФовведениивоенногоположения должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которого начинает действовать военное положение; границы территории, на которой оно вводится. В период действия военного положения могут применяться меры, ограничивающие права граждан: приостановление деятельности политических партий и других общественных объединений, изъятие для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества, запрещение или ограничение выбора места пребывания, проведения публичных мероприятий и другие.

Правительство РФ организует оснащение Вооруженных Сил РФвооружениемивоеннойтехникой,обеспечиваетихматериальными средствами, ресурсами и услугами; обеспечивает выполнение планов и государственных программ развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; в соответствии с Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 31 «О мобилизационной подготовке и мобилизации» разрабатывает и выполняет мобилизационные планы.

Отраслевым органом управления обороной является Министерство обороны РФ, а центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ — Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ. Полномочия Генштаба обширны и многообразны: разрабатыва-

86

ет предложения по военной доктрине РФ и план строительства Вооруженных Сил РФ; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности; устанавливает нормы приема граждан РФ на военную службу и военные сборы и т.д.

Для организации управления в области обороны имеет значение дислокация Вооруженных Сил РФ. Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. № 1144 в Российской Федерации образованы 4 военных округа (Центральный, Западный, Восточный и Южный). В состав военного округа входят органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил и военные комиссариаты, расположенные на его территории. Военным округам придан статус оперативностратегических командований Вооруженных Сил РФ.

Низовым звеном в системе органов управления в области обороны являются военные комиссариаты, которые имеют статус территориальных органов Министерства обороны РФ в субъектах Российской Федерации, а также в районах, городах и других административно-территориальных образованиях. Организацию деятельности военных комиссариатов осуществляет Генштаб через управления военных округов. Среди основных задач военных комиссариатов можно выделить следующие: разработка планов проведения мобилизации людских и транспортных средств; организация и проведение мероприятий по первоначальной постановке граждан на воинский учет. Военные комиссары наделены полномочиями по привлечению к административной ответственности за правонарушения в области воинского учета.

Составной частью оборонных мероприятий является организация и ведение гражданской обороны. Правовую основу их проведения составляет Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28 «О гражданской обороне». Основные задачи гражданской обороны — эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты; борьба с пожарами, возникшими при проведении военных действий; срочное восстанов-

87

ление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время. Федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, является Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ).

Государственноеуправлениевсферебезопасности.Много-

вековая история международных отношений, практика современного государственного строительства в России убедительно показывают, что отказ от системы специальных органов обеспечения безопасности, в т.ч. спецслужб, или их серьезное ослабление неизбежно приводит к негативным последствиям и для гражданина, и в целом для общества18.

Важнейшие направления государственной деятельности в этой сфере сформулированы в Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, которая определяет понятие национальной безопасности как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

В статье 1 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 390 «О безопасности» к видам безопасности отнесены безопасность государства, общественная, экологическая безопасность, безопасность личности и иные предусмотренные законодательством виды, т.е. безопасность не рассматривается в узком смысле слова как государственная безопасность.

Полномочия общего характера по управлению в области безопасности сосредоточены у Президента РФ. Глава государства возглавляет Совет Безопасности, контролирует и координирует

18 Административное право РФ/ Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2004. С. 491.

88

деятельность государственных органов обеспечения безопасности, утверждает положения о них, принимает оперативные решения по обеспечению безопасности.

Полномочия Правительства РФ по обеспечению безопасности в основном закреплены в ФКЗ «О Правительстве РФ». В ст. 20 закона установлено, что российское правительство осуществляет необходимые меры по обеспечению государственной безо­ пасности.

В постсоветский период был создан особый орган по вопросам безопасности, ранее аналогов не имевший — Совет Безопасности. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции РФ его формирует и возглавляет Президент РФ. Статус Совета Безопасности определяетсяглавой3ФЗ«Обезопасности».СоветБезопасностиявляется конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества РФсиностраннымигосударствами,поинымвопросам,связанным

сзащитой конституционного строя, суверенитета, независимости

итерриториальной целостности РФ, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Постоянные члены Совета Безопасности, например, Председатель Правительства РФ, входят в состав Совета Безопасности по должности и назначаются Президентом РФ. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях и совещаниях постоянными членами Совета Безопасности. Основными задачами Совета Безопасности являются: формирование государственной политики в области обеспечения безопасности, прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, подготовка предложений Президенту РФ по вопросам обеспечения безопасности. Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Совета Безопасности осуществляет его аппарат, который является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

89

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности образуются соответствующие органы. К ним относятся: Федеральная служба безопасности (ФСБ), Федеральная служба охраны (ФСО), Служба внешней разведки (СВР), Государственная фельдъегерская служба. Руководство деятельностью этих органов осуществляет Президент РФ.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40 «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» органы ФСБ представляют собой единую централизованную систему, в которую входят:

–ФСБ России, возглавляемая Директором. Положение о ФСБ РФ утверждено Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960;

–управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности);

–управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах РФ, войсках и воинских формированиях (органы безопасности в войсках);

–управления (отряды, отделы ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы);

–другие органы, осуществляющие отдельные полномочия

ФСБ;

–авиационные подразделения, центры специальной подготовки,спецназ,предприятия,образовательныеучреждения,НИИ, экспертные учреждения и иные подразделения.

Деятельность органов ФСБ России осуществляется по следующимнаправлениям:контрразведывательнаядеятельность,борьба с терроризмом, преступностью, пограничная деятельность, обеспечение информационной безопасности. Органы ФСБ также осуществляют во взаимодействии с органами внешней разведки разведывательную деятельность.

Правовую основу деятельности органов государственной охраны составляет Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57 «О государственной охране». Под объектами охраны, т.е. теми, кому

90